长期以来，国有企业一直是我国产业政策和重要实施主体和作用对象。一方面，很多产业发展战略和规制政策的落实都以国有企业为重要载体，另一方面，处于自然垄断和公用事业领域中的国有企业又是管制政策的主要作用对象。因此，产业政策不仅需要借助国有企业予以实施，而且在很大程度上影响着国有企业的行为模式、市场地位和绩效。这决定了国有企业分类改革不仅需要以界定国有企业在产业政策中的作用为基础，也需要产业政策的调整相配合。

　　一、产业发展和技术赶超战略中的国有企业

　　我国产业政策的一个最主要内容是引导产业的发展方向，在实施技术赶超战略的基础上推动产业结构调整和升级。在政策的实施中，国有企业往往成为政府贯彻政策目标的首选主体。以国有企业作为落实产业发展战略的主体，其原因主要有以下几点。首先，作为技术后进国家，实现技术赶超既要客服自身技术实力的不足，又要面对发达国家成熟的技术体系的挑战。这使得自主创新面临很强的技术不确定性和市场不确定性，导致快速实现技术赶超的任务可能很难由私人资本来承担。其次，国有企业的规模要明显大于其他所有制类型的企业，从而在在技术赶超战略的实施中具有两个方面的优势。第一，受自身技术能力的限制，我国的技术赶超通常采取的策略是“市场换技术”，即通过与外资合作实现技术引进，并在此基础上通过模仿和消化吸收培养自身的技术能力。国有企业的规模经济优势和市场体量使得其成为外资的首选合作对象。第二，国有企业的规模和资金实力使得其能够在研发领域持续进行大量投入。例如，2014年，在有R&D活动的企业中，国有企业和国有独资公司的平均R&D经费内部支出分别为5605.96万元和7148.88万元，不仅远高于私营企业646.41万元的平均支出水平，也大大超过外商投资企业1981.81万元的支出水平。[ 数据来源：《中国科技统计年鉴》。] 最后，在具有较强公共品供给特征的技术创新领域中，通过国有企业实现创新和技术扩散是弥补市场失灵的可行途径。这具体表现在国有企业在基础研究和应用研究领域内的R&D投入倾向要相对高于其他所有制类型的企业。2014年，国有企业和国有独资企业R&D经费内部支出中，分别有6.95%和3.65%投向了基础研究和应用研究领域；私营企业、港澳台资企业和外资企业的投入比例仅为1.56%、1.11%和0.90%。[ 数据来源：同上。]

　　借助国有企业实现发展目标的过程往往与直接的行政干预紧密联系在一起。在这一过程中，如果不审慎把握行政干预和市场机制的边界，很容易导致国有企业经营自主性的丧失和资源配置扭曲。我国的移动通讯标准TD-SCDMA的确立是政府干预的典型案例。从积极方面来看，政府干预是保证该标准成功运营的关键因素，对于培育产业的技术能力具有显著意义。但是，为坚持TD-SCDMA独立组网而推迟3G牌照的发放被认为极大延缓了新技术的应用，损害了社会福利。一些观点还认为，TD-SCDMA本身存在技术缺陷，强制性地赋予中国移动发展的任务，拒绝引入任何市场选择机制，损害了中国移动本身的发展。除开这些争议之外，值得注意的是，中国移动早在TD-SCDMA的发展期间，就要求其网络建设必须能够兼容TD-LTE这一4G移动通信标准，并制定了向TD-LTE 4G技术演进的路线。这说明国有企业并非不能对市场做出反应。

　　二、自然垄断行业的产业政策与国有企业

　　目前，我国自然垄断行业的行业政策包括行业的限制进入和价格管制。其中，行业准入政策往往与所有制类型上的限制相联系，使得国有企业在这些行业中拥有实际的行政性垄断地位。这种政策设计的合理性来自于以下几个方面。首先，基础性产业是支撑其他产业发展的基础，而其中诸如电力、通讯、能源、运输以及自来水和燃气等基础设施的建设具有很强的自然垄断特征。这些行业的进入与正常运转需要以大量的固定资产投资为前提，具有很强的专用性，且建设周期较长。这些特点使得私人资本可能缺少进入意愿和能力。其次，一些自然垄断行业具有较强的公益性特征。供电、供水、供热、供气、公共交通和邮政等行业的产品或服务在很大程度上是为了满足居民的基本需求。对这些行业来说，主要的经营目标是保证生产效率的同时，以合理价格水平提供可靠的服务。以国有化方式进行运营，可以视为政府职能的延伸，是一种提供公共产品的制度安排。最后，在自然垄断行业中，成本的次可加性使得生产的平均成本随产量的上升而呈现持续下降趋势，由单一企业提供行业所需的所有产品或服务可以最大程度地实现规模经济。在这类行业中，事前要求避免对垄断地位的争夺将导致大量的重复性投资，事后则要限制企业的市场势力。国有化则被视为以政府弥补市场失灵的一种最直接的手段。在此基础上，其他具体的管制措施一般包括以避免重复投资和过度进入为目标的行业准入政策，以及为限制垄断势力所实施的价格管制。

　　因此，在自然垄断行业中实行行业准入和国有化运营，其目的在于在实现生产效率的同时，避免垄断市场势力对资源配置效率和社会福利的负面影响。长期以来，行政性的市场准入政策不仅存在于电信、电力以及石油和天然气开采等自然垄断行业中，也广泛存在于煤炭等非自然垄断行业之中。在行业准入基础上，以国有企业运营自然垄断行业是否成功避免了垄断势力的存在？本文以中国工业企业数据库为基础，对1998-2007年间，我国工业行业国有企业的市场势力进行了测算。[ 企业的市场势力可以用勒纳指数（Lerner index）来衡量。勒纳指数度量了企业基于边际成本基础之上的价格加成率，反应了企业提高价格至边际成本之上的能力。该指数越高，则企业的垄断势力越强。] 测算结果表明，在国有企业平均市场势力最强的前10个行业中，排在前5位的行业分别为石油与天然气开采、烟草制品业、燃气生产和供应业、电力、热力生产供应业以及煤炭开采和洗选业。这些行业的勒纳指数的均值分别为35.33%、27.87%、25.58%、24.66%以及24.59%，而整个工业行业勒纳指数的均值仅为8.81%。此外，从时间趋势上来看，自然垄断行业内国有企业的市场势力并非偶然现象，而是长期持续地存在。因此，行政性准入几乎无一例外地导致了在位企业较强的市场势力，而价格管制措施却并未有效控制企业的市场势力。

　　三、国有企业分类改革与产业政策调整的政策建议

　　国有企业既是产业政策的重要参与和实施主体，也是产业政策的直接作用对象。因此，国有企业分类改革的方向在一定程度上取决于对国有企业在产业发展中作用的正确认识，而这一改革的顺利实施也要求产业政策进行相应的调整。

　　本文从产业发展战略的实施和自然垄断的产业规制两个角度讨论了国有企业的定位。基于这些研究，本文得到了以下结论和政策建议：

　　1. 国有企业在保证产业发展政策的顺利实施中具有不可替代的作用。因此，应当肯定对承担重大专项任务的商业类国有企业，保持国有资本控股地位的意义。对于其他处于竞争领域的商业类国有企业，国有企业改革也不应等同于私有化，而是应当完善市场竞争环境，让市场机制决定国有企业的去留。

　　2. 产业发展战略的实施必须慎重把握行政性干预和市场机制之间的平衡。将行政干预和国有企业的作用侧重于填补市场失灵。在此基础上，减少政府对国有企业的行政性干预，营造鼓励创新的制度环境，在尊重市场规律的基础上，以更为开放的形式实现产业发展。

　　3. 在准确界定自然垄断的基础上将管制与放松管制相结合。对不存在自然垄断性质的行业以及自然垄断行业中的竞争性环节，要在放松管制的基础上，侧重于引入竞争，以市场在资源配置中发挥基础性作用；对自然垄断环节的国有企业，应当通过有效的机制设计和价格管制限制企业市场势力，并积极探索混合所有制的实现方式，提高自然垄断环节的经营效率。