对公共管理（公共行政）、政治学等相关学科来说，“基于中国场景”的知识推进成为学科发展越来越迫在眉睫的任务，同时也将是学科继续保持生命力的关键。为此，我们将选择这一学科的核心范畴“政府”，分析本年度公共管理学（包括政治学）学术共同体对这一范畴的反思和重构。政府理论重构不仅是自身理论的重组，也不只是对自身危机的自我救赎，更重要的是如何更好地回应我们所处的时代。新时代的到来不仅意味着经验层面的新事实，意味着知识从业者的全面反思，也意味着新的理论建构的可能。

　　反思与批判，是知识从业者最重要的职业精神。但在过去很多年，面对数千年历史的大国之浩荡转型，我们习惯了承认一些无须界定的概念、无须证明的前提、无须检验的假设，并将之直接用于中国场景。这导致笔者的逻辑和方法都没问题，但建构的理论在一定程度上切割了经验事实。特别是在政府、政治与治理研究领域，基于中国特色的发展路径，政府运作的复杂性以及政治学、公共管理等相关学科的发展阶段，这种切割显得更为常见，而理论与事实之间缝隙的填补也变得更为迫切。

　　对公共管理（公共行政）、政治学等相关学科来说，“基于中国场景”的知识推进成为学科发展越来越迫在眉睫的任务，同时也将是学科继续保持生命力的关键。为此，我们将选择这一学科的核心范畴“政府”，分析本年度公共管理学（包括政治学）学术共同体对这一范畴的反思和重构，并以此作为对这一年来学科知识进展所做的梳理和总结。我们的主要观点来自2018年11月在广州中山大学召开的“首届公共管理理论论坛”主要演讲嘉宾发言，但并不仅仅局限于此。

　　讨论基础：政府类型

　　与积极政府的再审视

　　对中国场景与知识的关联性确认，首先要回到公共行政的“元理论”及其逻辑。在美国诞生的公共行政学科“元理论”是在现代工业文明以及两党轮替政治背景下，回应政府组织公共行政实践问题而建构的，并以此形成学科建立的基本话语基础。管理主义与宪政主义构成美国公共行政二元价值导向的“元理论”，相互交织，存在张力，循环前行。

　　显然，在中国语境下，公共行政知识生产也要回应和跟进中国独特社会转型过程提出的“大问题”（孙柏瑛），要反映中国政治、社会制度结构下的应然与实然的政府治理过程本质特征，并逐步积累原创性的理论文本。其一，对建基于政党国家结构中的行政管理体制构成以及运行（如职能配置、部门设置、决策与执行）过程呈现的权力关系进行梳理分析，系统描述本土公共行政的图式。其二，加强对中国特有行政制度，如小组政治、属地管理、垂直管理、专项治理（项目制）的深度研究及制度评价。其三，概括中层概念及其体制机制逻辑的分析成果，如注意力分配、压力型体制、行政发包、政策变通等，探索本土现实行政过程与目标结果实现机制，并形成与西方经验的理论对话。其四，从扎根研究中不断概念化经验研究的现象和案例，展示本土治理模式。以上这些都是具有“中国场景”的问题。

　　其次，如果以政府理论作为公共行政学知识生产的核心，我们发现，基于不同的假设和政府扮演的不同角色，形成了不同的政府理论。特别在关于“好政府”的思考中，我们建构了不同的政府类型（燕继荣）。比如，政府是公意和公益的体现者或引领者；是中立的裁判者；是强权意志的统治者；是追求私利的理性经济人等等。这种争论形成了不同的理论营垒，并使得政府概念分成了两个派别：一边是“消极政府”“小政府”“有限政府”“守夜人政府”“民主政府”，另一边是“积极政府”“大政府”“全能政府”“发展型政府”“统治型政府”“威权政府”和“极权政府”。

　　但是，这两大派真的如此泾渭分明吗？如果站在后发国家立场为中国政府提供辩护，或者说要基于中国的实践而创新政府理论的话，需要明确如下几点（燕继荣）：第一，哲学层面的讨论所形成的自由主义政府理论作为一种基本理论，在经受无政府主义、马克思主义、社群主义质疑和挑战的过程表明，政府创新的核心不是要不要政府的问题，而是什么是政府应坚守的“利益”。第二，今天占主导地位的政府理论主要是基于国内视角，依据国家与社会关系的假设而形成的。这种理论如果有不适应之处，那主要源于国际竞争视角的缺位。全球化背景下国家与国家的竞争关系有时超越了国内视角，在国际竞争的舞台上，政府的作用和作为自然被显现。第三，中国的实践经验证明了政府赋权是必要的，但政府无所限制或限制不力也可能造成伤害。

　　最后，中国政府的类型占主导性的显然是“积极政府”，对这一政府角色及其职能必须重新理解，我们必须从中国逻辑理解中国政府（徐勇）。“积极政府”相对于“消极政府”而言，通常指政府作为积极的行动者在社会发展过程中扮演的角色。积极政府是中国自有公共治理以来的角色定位。在漫长的历史时期，中国政府一直履行着与西方政府所不同的重要职能，即兴办公共工程的职能，而这也正是西方国家政府所不具备的特点和优势所在。

　　这一职能的重要性同时也表明，只有将事实置于产生事实的历史场景下，根据中国自身的事实逻辑，才能准确理解中国政府角色，并给予合理的定位（徐勇）。中国需要积极政府，需要的是能够有所节制的积极政府；需要的是合理边界的积极政府；需要的是廉洁的积极政府；需要的是能够造福于民的积极政府；需要的是能够为社会保留自主空间塑造出积极公民的积极政府。

　　政府边界：公共服务与转变职能作为驱动中国改革的“战略工具”

　　继续沿着政府类型讨论，则必须对政府职能，或者说什么是公共服务进行深入分析。众多研究都未能准确表达“公共服务”的内涵，导致这一认知迷茫的深层次原因是忽略了公共服务的语境性。公共服务的语境塑造了公共服务内涵的多变性和复杂性（姜晓萍）。公共服务在中国的情景语境可通过政策文本和学术文献进行考察。其中，政策文本中的公共服务有三个不同时段的语境，分别是：2002—2005年的转变政府职能语境，2006—2011年的服务型政府建设语境和保障改善民生语境，2012—2018年的国家治理（社会治理）语境。

　　基于这一语境考察，对“到底什么是公共服务”必须把握两点（姜晓萍）：第一，从公共性把握公共服务的本质属性。其中，实现公共利益是公共服务公共性的价值维度；满足公共需求是公共服务公共性的功能维度；运用公共权力、制定公共政策、配置公共资源是公共服务公共性的过程维度；共享社会福利是公共服务公共性的结果维度。第二，从“过程—结果”二维框架把握公共服务的形式属性。基于过程维度，公共服务可理解为实现公共利益、满足公共需求、运用公共权力、制定公共政策、配置公共资源和共享社会福利的过程。此时，公共服务的形式属性可以呈现为行为、活动、过程等。基于结果维度，公共服务可理解为实现公共利益、满足公共需求、运用公共权力、制定公共政策、配置公共资源和共享社会福利的结果。此时，公共服务的形式属性可呈现为产品、服务、责任、职能、福利等。

　　同时，我们必须意识到，在中国，政府职能转变不仅仅是政府职能发生变化，更重要的是它是驱动改革和国家再构建的“战略工具”（孔繁斌）。在中国历史社会环境下构建现代国家，面临着一些压力，形成的是压缩型的发展模式：既需要通过积极调整国家任务结构，响应市场化、工业化、社会化和全球风险的压力；又要改造治理体系，从而改善政府提供公共服务的能力，增强治理的有效性。因此，政府以持续的职能转变为中轴推进了治理变革。这种政府职能转变存在“职能转变—公共政策调整”和“职能转变—机构改革”两种场域。前者在消解全能政府的同时推进了治理结构现代化，后者引发了行政机构的服务化革命。因此，对中国来说，政府职能转变是一个改革事件，但也是一个现代性知识事件（孔繁斌）。它对学科提出的知识挑战是：对这一事件，我们的研究是否触及了有效的因果关系解释？更重要的是，我们能对下一步的国家治理变革进行预测吗？

　　中国治理：体制韧性

　　与党在公共管理中的作用

　　以上的讨论着重于理论层面。那么，在更真实的经验中，以政府为轴心的中国治理有哪些特质呢？

　　首先，中华人民共和国成立以来，中国治理传统的韧性和活力是毋庸置疑的，也一直得以延续和发展。这清晰地体现在中华人民共和国成立之初毛泽东同志对苏联模式的深刻反思与系统改造，20世纪70年代初地方分权与地方工业的兴起，改革开放以来的地方分权、财政包干制与地方竞争，以及各种政府间责任状和目标责任制的盛行。

　　从根本上说，中国治理与西方国家的显著不同都源于一个组织结构的差异（周黎安）：前者的央地关系是一个权威组织内部的上下级关系，而后者是一种契约上的对等关系，地方自治是基本原则，地方政府与中央政府之间并不包含权力统摄关系。以此为出发点，可以从纵向的央地关系和横向的地方竞争两个视角解析中国治理的传统特征、组织逻辑以及演化。

　　改革开放以来，地方干部围绕着地区经济发展而相互竞争，官场竞争驱动了地区间企业的市场竞争。而辖区企业在市场上竞争的绩效又影响了地方干部的命运，正是这种“官场+市场”的双层市场驱动模式为中国经济的高速增长奠定了极为重要的制度基础（周黎安）。“官场+市场”塑造了地区经济发展战略、产业政策与增长路径的多样性及地区间的学习效应。但是，过去40年中国经济增长模式面临的一些问题，比如经济增长的粗放性、环境污染、教育医疗与社会保障投入不足、地方债务等问题，都是由于官场竞争逻辑和市场竞争逻辑之间还未完全相容。

　　其次，必须重视政党在公共管理中的作用。党政分开和党政合一的政府体制背后涉及的是社会主义国家特有的党政关系问题，而两者的出发点都是为了加强和改善党的领导（竺乾威）。党的领导包含着党对政府的领导，这一领导通过什么方式体现出来？组织结构形式当然重要，但更重要的是领导权的配置。党的领导是通过行使权力得以实现的，这一权力由领导权和治理权两部分构成。马克思主义国家理论认为国家权力行使两种职能，即政治职能和社会管理职能。党的领导权主要表现在行使政治统治职能上，这一职能的行使旨在维护政权的稳定和社会的秩序，而治理权涉及的社会管理职能主要是与老百姓生活直接相关的公共服务和公共产品的提供。这一治理权不仅可以由政府来行使，也可以由社会的其他组织一起来行使。

　　最后，党治与法治是中国治国理政的两个要素与方式（陈明明）。党的十八大以来，党在立法执法过程中的积极能动作用日益突显，例如强调党对国家立法的主导，对政府执法的监督，对公正独立司法的支持，对全民守法的示范。如果认识到中国政治的内在逻辑和规定性，党的这些积极作用并不难理解。对于在一党执政体制下谋求长期执政的政党而言，尤其是在资源动员和分配上承受压力的情况下，以党权的轴心地位来强化中央权威，以党权的巩固扩张来拓展改革空间，以党权的集中统一来打破利益分割，以党权的合法运用来支持法律秩序，可能是党治国家在特定历史时期内走向现代法治国家的必经阶段。

　　治理变革：以人民为中心

　　和集成式治理创新

　　在政府的变革维度，以公共服务组织（主要是政府）为基本分析单位的政府中心主义，是全球公共管理理论与实践的普遍特征。这一治理逻辑带来了公共服务组织成本高企、公共服务供给有效性不足等一系列问题。党的十九大提出“以人民为中心”的发展理念，为求解这一公共管理的全球性难题提供了可能的中国方案，即“以人民为中心”的公共管理。“以人民为中心”的公共管理是指，在资源有限的前提下，公共服务以民众需求作为设计、供给的核心标准，通过民众与公共服务组织的共同生产，最大限度地实现公共服务供给与民众真实需求相匹配。而“最多跑一次”改革则为实现“以人民为中心”的公共管理提供了经验。

　　地方治理及其匾额从来都是中国场景中的重要现象，其不仅本身具有意义，更重要的是在试点式发展路径中，也具有观察国家治理的意义。近年来，地方政府创新出现了新特点，即从点片式创新向集成式创新的转变（景跃进）。“点片式创新”是指治理过程中某一环节或某一界面的创新，一般是在解决特定问题方面提供有效工具。“集成式创新”是指从乡村治理全域出发，通盘考量各种治理要素和治理工具。这种方式将“点片式创新”成果整合起来，形成总体性的治理创新格局。

　　这一特质的出现意味着地方创新不但要解决当地的实际问题，而且要从全国样板的角度来考虑问题，从而在一定程度上超越了地方政治的逻辑。集成式创新也因而有一个潜在目标，即争取得到上面肯定，使自身经验成为普遍政策的构成要素，为其他地方提供参考样板。在一定程度上，集成式创新体现了顶层设计和基层探索之间的新的动态平衡。

　　再次，在中国的现实行政场景之中，“风险—公共性”相伴相生（朱正威）。风险社会理论为当代中国社会图景的描述增添了新的话语，更为未来政府治理变革提供了新的解码思路。第一，从复杂信息中寻找最佳证据的治理思维日益兴起，正逐渐推动政策过程尤其是决策模式的变革。第二，社会风险正作为一种动力机制推动着现代政府的组织变革与流程再造。以问题为导向、以职能为主线的方式对整体性政府的建设贡献了来自风险治理的方案与智慧。第三，大数据、人工智能与“互联网+”等技术进步，为社会风险的预防、化解提供了更多工具选择，进一步为政府治理变革中技术与政治的关系拓展了讨论空间。第四，超越公平与效率间的钟摆，达成“公平—效率—风险”多维度的目标平衡，也应该成为未来政府在价值理性层面的核心考量。

　　总结

　　综合以上讨论可以发现，政府理论重构不仅是自身理论的重组，也不只是对自身危机的自我救赎，更重要的是如何更好地回应我们所处的时代。一方面，时代深深嵌入在中国场景中，因而其有关政府的知识特质以及知识生产的特质都可能是非常精妙而特别的；另一方面，现代性的政府知识体系虽然现在尚可运作，但总有其终结的一天。在此过渡时期，我们更需要整理政府理论，使得那些在某种经验中或者现代性体系中被我们忽略的、排斥的，乃至一无所知的相关内容，以新的逻辑整合进政府研究的知识体系内。

　　因此，我们确实可以说，新时代的到来不仅意味着经验层面的新事实，意味着知识从业者的全面反思，也意味着新的理论建构的可能。

　　（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）