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健全法官遴选程序
2017-06-28 09:25:00  来源:中国社会科学报  作者:吴俊

  法官员额制改革是在法院人员分类的基础上,将法官纳入员额制进行管理。法官员额一旦确定,在没有人员缺额的情况下,则不能递补。纳入员额管理的法官将直接负责案件的审理和裁判,即在案件程序处理和实体形成方面构成完整的办案单位,并对案件的质量负责。法官员额制改革自2014年首先在上海启动,根据司法改革计划,所有省份在2016年底完成法官员额制改革。员额制改革目的是优化法院现有的人力资源,甄别法院真实的办案人员,从而为法官职业保障划定对象范围。同时,为了彻底贯彻诉讼之直接原则,让“审理者裁判”,从而为“裁判者负责”这一司法责任制的主要内容奠定基础。为了遴选员额法官,各省、自治区、直辖市都建立了省级的法官遴选机构,并制定了相应的遴选制度。

  由于此轮员额制改革的主要内容是从既有的包括审判员、助理审判员的存量法官中甄选法官,法官遴选程序所承担的从存量法官中择优选任员额法官的功能,将随着大规模的法官遴选活动的完成而完成。随着时间的推移,未入额的法官将逐渐退出司法舞台,即使可以从事司法辅助事务,也不再享有审判资格。员额法官也将随着此轮改革的结束而成为一个过时的功能性概念,纳入员额管理的法官的外延在未来就是法官的范围。具体而言,法官遴选程序可从如下方面进一步发展和完善。

  第一,遴选程序应从“入额”机制向“补额”机制转型。《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,后来中央政法委确定这三类人员占比中央政法专项编制分别为39%、46%、15%。此轮员额制改革中,各地都预留了一定的员额法官名额,但大部分省区都遴选出了30%左右的入额法官。预留一定的法官员额,一方面是基于现有一线办案法官人数和现有法官入额意愿进行估算的结果,另一方面则是为未入额的法官、法官助理以及其他后备人选留下入额的机会。因此,法官遴选程序,未来将主要不再是从存量的法官群体中甄别和确认适格法官,而主要是从非法官群体中对法官进行补额。如果说此轮遴选是评估原有法官的办案能力和专业素养,未来补额则是要预估候选人的专业水平和职业操守。

  第二,遴选程序应由临时性的法官甄选机制向常态性的法官职业进入通道改革。此轮员额制改革,各地为未入额法官预留了不超过五年的过渡期。在此过渡期内,未入额法官仍然享有审判资格,而过渡期结束,如果还未入额,则将丧失审判资格并进行转岗安置。未来法官主要从两类人员中遴选,一类是法院工作的法官助理以及未入额法官,一类是法院外工作的律师、检察官、检察官助理、法学学者等法律人士。在员额指标尚有空缺且入额法官也会发生人员变动的情况下,法官遴选程序的常态化就成为必要。目前带有临时工作机构性质的法官遴选委员会,应该建立专门的日常办事机构。

  第三,遴选的标准应该客观化。目前来看,法官员额指标没有饱和,很大程度上是因为适格的人员数还不够,并没有出现激烈竞争员额指标的情况。除了案件负担极重的法院,大部分法院一线办案法官人员数不够中央额定的法官员额数。同时,39%的法官员额是以政法编为基础,而政法编以户籍人口数测算。从司法改革的动向看,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》明确提出,根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,确定四级法院的法官员额。一个可行且合理的做法是,基于各级法院过去若干年的案件数来确定法官员额数。也就是说,对于案件量巨大的地区,未来法官员额总数可能还会增加。员额制是总量控制下的审判资格许可机制,可能出现符合入额条件的法律人士因为总量控制而难以入额的情况。入额人数控制下的法官遴选,实际上是通过人为调节入额标准来控制入额人数,这就使得员额法官的条件模糊化了,将直接冲击法官遴选程序的公信力和正义性。因此,不应该采取员额法官岗位空余在先、遴选在后方式,而应该采取形式上入额在先、岗位空缺时直接补缺的方式,这样才能用好用足员额指标。

  第四,确定员额法官资格的程序与进入员额法官岗位的程序应该分离。在员额法官的标准和条件都客观化的情况下,一些省区尤其是法律人才比较充沛的地区未来很可能产生符合入额条件的候选人人数大于员额空缺数的情况。现在的操作是,遴选出的法官就直接以员额法官的身份上岗,即纳入员额管理。在此情况下,确定员额法官资格的程序与进入员额法官岗位的程序是混为一体的。一旦员额法官的标准客观化、遴选程序常态化和规则化,法官遴选程序就将纯化为确定员额法官资格的程序。审判能力的确认与实际享有审判资格、纳入员额管理应该分离。从职业共同体建设的角度,律师、检察官等法律人士应该成为法官职业的重要候选群体。法官遴选程序应该是一个超脱于法院的程序。如此,具备员额法官资质的人员与空缺员额法官岗位之间还能实现跨地区匹配,这样能使司法资源更加优化,以及法官人才跨地区动态流动。

  第五,遴选程序应由一裁终裁程序向可救济程序发展。各省的法官遴选程序,都属于一裁终裁的程序,即申请人一旦未能入额,则只能等待下一次遴选程序的启动。例如,《江苏省法官遴选办法(试行)》《江苏省法官遴选委员会工作规则(试行)》《江苏法院司法体制改革试点过渡期法官入额工作实施办法(试行)》都是按照一裁终裁的方式进行的制度设计。从程序公正的角度,可以考虑建立中央层面的国家法官遴选委员会,承担最高人民法院法官的遴选工作,并作为省级法官遴选委员会所作遴选结果的复议机构。

  作为此轮司法改革牛鼻子的司法责任制,实际上是通过“裁判者负责”倒逼“审理者裁判”,从而使案件程序处理和实体形成的判断单位从责任主体不明的法院组织过渡到具体的法官。法官遴选程序,就是要保证具有精深专业素质和勤廉职业操守的法律人士能够进入员额法官群体。员额制的落实以及法官遴选程序的常态化和规则化,将在司法责任制基础上进一步优化法官与法院的关系。

  (作者单位:苏州大学王健法学院)

(转载需注明来源:江苏智库网)
  编辑:蔡阳艳