古语讲“郡县治，天下安”，基层治理问题“牵一发、动全身”，在我国的国家治理结构中具有基础性和先导性的意义，这在农村基层治理中体现得尤其明显。近年来，尽管在人口比例和经济贡献值方面，农民和农业的比重已经显著下降，但从人口整体数量、土地资源利用、农民利益分化等方面看，“三农”问题仍将在相当长一段时间内保有战略性意义。

　　2018年，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”。乡村振兴战略为新时代的“三农”工作提供了总抓手，为农村改革迈入新时代提供了新引擎。

　　乡村有效治理阙如与依法治理阙如同时出现

　　新中国成立70年以来，伴随着国家政权建设和国民经济建设所取得的巨大成绩，我国的乡村治理在民主政治、治理结构以及制度建设等方面获得了长足的进展。在此过程中，伴随着经济与社会的结构性变迁，乡村治理也逐渐显现出一些亟待解决的问题。在国家整体主义的治理模式下，国家与农民关系的演变经历了从紧密和亲密走向疏松和疏离的过程。特别是近十年来，农村基层政权从“汲取型政权”转向“悬浮型政权”，乡村治理中的“权威稀释”和“制度阙如”开始显现。

　　分析我国乡村治理变迁，需把握两个长时段背景，一个是“国家政权建设”，表现为自20世纪中期开始一直延续至本世纪初的国家权力下沉趋势，通过行政建制，国家权力全面植入农村基层。另一个是“国民经济建设”，无论是新中国成立初期的工业化积累，还是后来的市场经济建设，国家高强度汲取农业剩余，给农村造成了极其深刻的影响。“两个建设”内在关联，互为嵌入，彼此支撑，主宰了农村社会的结构性变迁，并逐渐形成一种“总体性支配”的乡村治理格局。

　　改革开放之后，以村民自治为主要形式，我国的乡村治理形成了“乡政村治”的治理模式。作为国家基层政权的乡镇政府与作为自治组织的村委会，构成了乡村治理结构的两翼，依据宪法和相关法律法规的规定，基层政权组织和基层自治组织各自行使职权。但实践中，在高度行政依附和高度汲取农业剩余的总体控制时期，“乡政”在总体上压倒了“村治”并反制了“乡政”的开展，村民自治与乡村治理遭遇严重的功能异化。国家废除农业税，结束汲取农业剩余之后，以“撤乡并镇”等形式出现的国家力量的实质性退出与市场经济的规模性发展共同催生了乡镇政权与农民的双重“悬浮”，“乡政”与“村治”一起陷于空转状态，村庄的再生产能力迅速萎缩，农民与国家关系的疏离成为基层治理的新问题，有效治理阙如与依法治理阙如同时出现，乡村治理体系和治理能力建设亟待规范性机制做有效支撑。

　　核心任务是提升治理能力

　　《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，“乡村振兴，治理有效是基础”。建立健全现代乡村社会治理体制，目的在于建设充满活力、和谐有序的现代乡村社会。这就要求乡村治理体系“把夯实基层基础作为固本之策”，在多元治理主体（党委领导、政府负责、社会协同、公众参与）和多元治理手段（自治、法治、德治）方面形成合力，通过法治实现和保障乡村治理体系的现代化，基于法治的价值取向和制度效能，通过“依法治理”承载和兑现“有效治理”。

　　以村民自治为基点，从结构和功能方面重新配置“乡政”与“村治”——从“乡政”一翼延伸至国家治理的理念与制度创新，从“村治”一翼覆盖农民、基层党组织、村民自治组织以及农村其他组织之间关系的规范性处理。乡村治理体系现代化的核心任务是提升治理能力，包括基层政权组织能力和村民自治能力建设，改变“权威稀释”与“制度阙如”的治理困局。实施路径上要从观念和制度两个维度，注重法治观念与法治体系建设并行，重塑国家与农民之间的良性关系，重塑国家权力与农民权利之间的规范平衡，重塑基层党组织、政府、社会和公众的协同治理结构，重塑国家治理与村民自治作为农村治理之一体两面的互嵌格局，重塑法律在农村治理中的支撑作用。

　　实现“乡政”与“村治”的有机融合

　　诊断乡村治理绩效的疲软，需要在治理逻辑和制度构建方面实现“自治、法治、德治”与“共建共治共享”的融通与衔接，需要重建国家权力的制度性约束，重建农民的价值认同与身份认同，通过法治破解“悬浮”与疲软的弊病，根除“权威稀释”和“制度阙如”的顽疾。以村民自治制度为核心载体，科学配置国家权力和村民自治权利，实现“乡政”与“村治”的有机融合，构建具有高效回应能力的乡村治理法治体系，实现制度设计的结构科学化和治理绩效的功能实效化，融治理有效性和治理合法性于一体，打造共建共治共享的法治化治理新格局。

　　首先，突出法治理念对依法治理和构建共建共治共享的社会治理格局的支撑作用，突出富有本土特色的“回应型法治”理念的支撑意义。《关于实施乡村振兴战略的意见》强调指出，建设法治乡村，坚持法治为本，树立依法治理理念。治理现代化是治理法治化的价值要求和方向引领，治理法治化是治理现代化的实现途径和有效保障，强调良法善治理念，强调高效回应能力的“回应型法治”理念，强调治理目标的权威性、法律秩序的包容性、解决机制的稳定性，强调多元主体治理、多元策略治理。

　　其次，加强治理体系整体设计，完善涉农法律规范体系。第一，通过法律规范，确认权力/权利—责任/义务关系，强化国家的引领作用，实现多元主体的共建共治共享。梳理乡村治理法律法规体系，明确共建共治共享的工作机制与程序，通过法治思维和法律程序实现治理的规范化和绩优化。第二，调研制定“基层自治法”的必要性与可行性。作为一项基本政治制度，基层群众自治早已为宪法所确认，但是由于基层自治头绪繁多、事项繁杂、条块繁复，乡村治理缺乏一部体现清晰的组织结构和功能设置的规范性法律文件。现行《村民委员会组织法》主要调整村民自治组织，内容限于村委会的产生、职责、活动方式与监督等事项，对乡镇政府、基层党组织、农村“两新”等各类组织与村委会之间关系的规定过于抽象和原则，缺乏操作性。“基层自治法”能够为基层自治提供一个具有统领性的规范，明确事权结构，规范多元治理主体之间的权力/权利—责任/义务关系，形成责权利明晰的规范运行体系和监督体系。第三，完善村民自治制度。在行政依附和汲取农业剩余的总体控制时期，村民自治遭遇严重的功能异化，这种异化在“后农业税”时期以“悬浮”的状态继续，缺乏组织能力和资源调动能力的基层自治组织普遍陷于空转状态。基层治理弊病的根源在于内生性自治主体的缺位。要优化村民自治的内部组织机制，激活村民自治的内生动力和治理效能。改变自治单元过大导致的村民自治“无社会”问题，改变基层组织弱化引发的村民自治“无组织”问题，改变利益表达困境带来的村民自治“无主体”问题。

　　建议明确《村民委员会组织法》相关规定：（1）科学制定“两委”权限划分和议事规则。（2）细化村委会与其他组织的关系。（3）细化村委会委员选举及其配套制度。（4）完善村民议事制度、村务公开制度、村务监督制度、村务管理绩效评估制度等。（5）明确自然村作为村民自治单位的规则设计。（6）明确社区自我管理与村民自治的关系。（7）明确村集体成员之外人员的权利设计。（8）明确“三权分置”等重大涉农事项决策程序。

　　（本文系国家社科基金项目“国家治理中的农村基层治理法治化问题研究”（15BFX004）阶段性成果）

　　（作者单位：大连海事大学法学院）