2011年11月，全国各地全面实施“双独二孩”政策；2013年12月，“单独二孩”政策实施；2016年1月1日，“全面二孩”政策平稳落地，这标志着实施了30多年的独生子女政策的终结，我国逐步实施适度鼓励生育的人口政策。根据国家统计局发布的1‰抽样调查数据推算，2016年全国出生人口为1786万人；根据卫生计生部门统计数据，2016年全年住院分娩活产数为1846万人。出生人口明显增加，二孩及以上占比大幅提升，这说明政策效应已经初步显现。

　　但是，政策活力的充分释放还面临许多问题。

　　一是育儿经济成本过高，生育意愿无法完全释放。根据国家卫生与计划生育委员会2015年生育意愿调查，因为经济负担、太费精力和无人看护而不愿生育二孩的分别占到74.5%、61.1%、60.5%。很多符合政策的家庭承受偿还房贷和赡养老人的压力，生育二孩的经济成本过高，想生而不敢生。有调查显示，育儿成本占我国家庭平均收入的比重已接近50%，教育支出是其中的主要支出。

　　二是女性权益可能因生育受损。育龄期女性易受职业歧视，生育第一个孩子已经对女性就业形成一定程度的影响，生育二孩使女性在职场上处于更加不利的地位，其中一些人还将不得不放弃职业。

　　三是婴幼儿托管资源短缺，增加了抚育难度。0~3岁是婴幼儿发育成长的关键期，目前，0~3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于发达国家50%的比例，我国80%婴幼儿主要依靠祖辈帮助看护。祖辈育儿是众多家庭的无奈之举，抚育二孩更是勉为其难。目前，育儿嫂专业资格认证体系有待完善，育儿嫂专业水准、职业道德水平参差不齐、收费标准偏高。婴幼儿社会抚育资源严重短缺，是目标人群放弃二孩生育的重要因素之一。

　　四是教育、医疗资源供给面临挑战。原本就紧张的教育、医疗资源在迎来全面二孩后面临更严峻的挑战，围产期保健困难、生产住院床位紧张、新生儿医护人员不够及产后恢复保健资源不足、新生儿护理及儿科医疗资源紧张等问题更加突出。新增人口还将对学前教育、中小学教育资源产生新一轮的压力。目前，学前教育费用基本依靠家庭自身承担，公立幼儿园名额少、入园难，私立幼儿园收费高、管理弱。教育、医疗资源供给及分配与生育需求不相适应，是亟需解决的现实问题。

　　综合抚育成本是制约生育二孩的主要因素。只有一方面提高居民收入水平，一方面降低综合抚育成本，让适育人口能够“生得起”和“养得起”，同时，加强妇女权益保障，降低生育二孩的后顾之忧，才能充分释放“全面二孩”政策活力。

　　完善适应新型生育模式的生育法律政策体系。人口系统与外部资源环境和经济社会系统密切相关，制定人口政策和推进生育政策，应当统筹整合社会各部门力量、协调制定各项关联政策，以形成适应当前乃至今后较长一段时间的生育政策体系。

　　完善各类生育法律政策体系，进一步修订与完善《人口与计划生育法》，依法开展生育规划、生育管理和生育保障工作。研究完善当前全面二孩政策实施过程中所需要的配套政策，研究制定二孩生育各项支持与保障政策。将人口工作、生育政策落实到社会发展的具体细节中去。

　　加强妇女权益保障工作，进一步提升适育人口生育意愿。从多层面、多角度保障女性因生产而受损的各项权益，减少生育二孩的顾虑和阻力，是卫生计生部门也是全社会的重要努力方向。维护两性平等权利，加强女性权益保障工作，实现两性在家庭社会中的平等发展。不能将用工成本的增加简单推给用人单位，或者让女性个人承担就业歧视的后果。政府要积极承担责任、合理配置公共资源，为因生育带来的性别不公平等提供解决方案。

　　各级妇联组织和全社会要共同努力，保障妇女各项权利权益。坚决反对就业方面的性别歧视和差别对待，保障育龄期妇女平等的就业权，广泛开展女性职业发展与家庭规划教育，为步入婚姻生活和母亲行列的女性提供既能实现自身价值又能兼顾家庭的职业规划指导。提供创业指导、就业建议和技能培训等社会服务，帮助产后妈妈重返职场。

　　重视婴幼儿抚育问题，加强0~3岁社会育儿体系建设。缺乏管理规范的婴幼儿社会抚育机构是全面二孩政策效果无法充分释放的重要因素之一。要加大公共托幼设施与服务的投入，多渠道推动0~3岁婴幼儿社会托幼机构的建立发展，加强托幼机构的职业培训和市场监管，为更多家庭提供安全放心、优质方便、收费合理的托幼服务。积极探索“家庭—社区—社会”三方共育机制，在政府引导支持下，形成家庭、社区、社会三方合作共育的局面。鼓励引导社会资本与社区共建育儿托管机构，开发功能完备、科学规范的社区育儿中心等，缓解目前存在的婴幼儿抚育难问题，有效满足婴幼儿托管市场的现实需要，减轻家庭抚育婴幼儿的难度，提高适育人口的生育意愿。

　　增加儿童教育、医疗资源供给并实现公平合理分配。近年来，生育政策持续放开，有序渐进调整，生育率变化相对平稳，未形成爆发式的增长。这种状况是多种因素共同作用形成的，政策效应的滞后是重要原因之一。今后5至10年，政策效应可能加快释放。要积极抓住当前时机，加快改善儿童教育和医疗资源的有效供给，促进其在城乡之间、区域之间的公平合理分配，相关部门要通过预估新增生育峰值，摸清当地生育服务资源情况，测算需求缺口，促进生育卫生服务项目、生育保险等相关政策措施的有效衔接，确保在全面二孩政策效应充分显现时，儿童教育和医疗资源能够有效满足社会需求，全面提高我国儿童的健康水平和教育水平。□

　　（作者单位：中共南京市委党校）