江苏是全国最早进入人口老龄化的省份，也是全国老龄化程度最高的省份。全省60岁及以上老年人口达到1648.3万人，占户籍人口的21.36%，比全国高出5个百分点。目前，江苏老年人口呈现出基数大、增速快、寿龄高、空巢和失能比例高的特点。江苏的养老服务体系建设应针对城乡不均衡和区域差异状况，把握不同地区老龄化现状和老年人口需求特征，加强区域合作，打破条块分割，建立和完善城乡联动帮扶机制，着力改变目前城乡和不同地区在养老服务方面的不平衡局面，逐步消除城乡居民在养老服务方面的差别待遇，从而缩小城乡差距，通过政策和财政倾斜补足养老服务发展滞后地区短板，实现区域同步发展。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的公共服务方向，建立起保障基本、城乡一体、重点倾斜、多元选择的融合发展机制，通过统筹协调和差异化发展，探索建立具有江苏特色的养老模式和多层次社会化养老服务体系。

　　优先解决困难群体养老服务的“底线保障”。基本养老保障具有福利性、普惠性，以困难老年群体为优先，保障项目反映了老年人基本的、普遍的诉求，属于基本公共服务的范畴，它与社会经济发展水平相适应、政府财力可以持续承担，是低偿或无偿的。当前江苏社会养老服务水平总体上处于全国前列，但由于年龄、学历、职业、经济收入、居住环境等方面的差异，造成江苏城乡老年人和不同区域的老年人对“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐”的需求差别较大。苏北部分农村地区的养老服务保障水平依然较低，特别是孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求没有得到完全保障，许多“失独”家庭和独生子女伤残家庭老人养老也非常困难。解决这部分人群的基本养老保障需求是当务之急。“底线保障”涉及到基本生存权和发展权，应在政府的主导下，通过财政投入，提供资金和服务保障，满足老年人最基础、最核心、最现实的生存发展需要。

　　构建城乡一体化的养老服务格局。一是制度性安排城乡一体化。可通过立法的形式，对养老服务城乡一体化建设进行安排，重点对政府在土地、税收、金融、财政投入等方面的优惠扶持政策进行刚性的制度性安排。用规划引领城乡一体化，规划既要着眼长远，又要兼顾当前，将养老服务城乡一体化中的基础设施布点、建设规模、床位数等，用规划框定固定，严格按规划组织实施，确保规划落实落地。二是服务供给城乡一体化。养老扶持项目的供给以实际需求和急用先行为原则，坚持城乡平等相待；养老设施的建设以实际缺口和急缺先建、先改、先增为原则，城乡公平分配设施建、改、增资源和资金；养老床位的供给要以国家、省规定为标准，坚持科学分配床位数量及奖补资源；具体养老服务的供给要以标准化、职业化为供给原则，以社区居家养老、社区日间照料、农村互助照料为供给重点，以公办、民办、社区办、村办养老服务联动联供为供给主渠道，合理调配养老所需的各项资源。三是供给侧服务化城乡一体化。均衡分配养老用地资源；税收优惠政策的供给要本着最大限度减免的原则，为城乡养老服务业和养老产业的发展提供税收优惠服务；加快建立以市场为导向的城乡养老机构服务收费管理机制，对民办养老机构实行更加灵活的收费标准，对政府投资兴办的养老机构，要区分服务对象，实行不同的收费政策。

　　加强对苏北地区养老政策扶持。当前，苏南地区老年人口养老需求的多元化趋势逐步显现，苏北地区农村养老问题则日益突出。江苏三大区域中，苏北地区的社会养老服务发展相对滞后，应根据苏北地区老人的需求状况和社会养老服务体系建设短板，加强财政和政策倾斜。一是以增量建设为主、完善普惠型城乡养老公共服务设施。苏北地区尚处于城市化快速发展阶段，现阶段城乡养老服务设施主要是福利型的，面向城乡居民的社区日间照料中心、托老所、养护院等普惠型养老设施严重缺乏。城乡养老设施要以增量空间的建设为主，通过全省扶持的方式加大对苏北地区基本养老服务设施的投入，满足城乡居民基本养老需求。二是满足农村空巢家庭老人养老需求。苏北地区是江苏农村老龄化最为严重的地区，“空心村”、农村留守老人问题严峻，而且缺乏基本的养老服务设施。应考虑重点加强县、镇两级的养老设施建设，形成以县、镇两级养老设施体系来覆盖整个农村地区，满足农村老年人养老需要，重点解决因劳动力外出造成空巢老人无人养老的问题。三是加大对养老设施建设的政策扶持。通过财政转移支付或专项养老设施资金扶持，增加苏北地区敬老院、养护院、城乡社区托老所等基本养老服务设施的建设。出台加快苏北养老公共设施建设的政策文件，鼓励苏南、苏中地区的养老企业在苏北地区进行养老设施建设，以市场化手段弥补政府养老设施建设和养老服务的不足。

　　提供多元、多样的养老服务。推进制度建设、政策设计、标准制定，培育多元供给主体，为各类主体创造良好的发展环境，通过市场提供多元化多层次的养老服务。一要充分发挥市场作用，增进城乡养老服务效益。解决养老服务供需不相适应的问题，应充分发挥市场机制的积极作用，通过购买服务，弥补福利产品的不足。市场机制和养老保障作用共同发挥作用，增进城乡养老服务的经济社会效益。二要实施多元化筹资机制，促进城乡养老资金增长。积极鼓励、引导各种团体组织、企事业单位及个人等社会力量参与养老服务建设。逐步放宽非营利组织参与的限制，为非政府组织、志愿组织、私营机构及其他机构参与养老服务创造条件。在发挥市场机制作用的基础上，将财政拨款、政府购买、社区自筹、社会捐赠有机结合，促进养老资金的良性增长和有效利用。三要加强人才队伍建设，提高城乡社区养老服务水平。提高养老服务人员职业化与专业化水平是城乡养老服务发展的基本保证。合理设置服务岗位和制定人才培养规划，加快大中专院校对养老服务人才的培养，加强职业培训机构对社区工作者的专业技能培训，不定期举办在职的养老服务人员技能等级培训，不断提高社区养老服务的专业化水平。逐步提高养老服务人员的社会地位和薪酬待遇，大力吸引有知识、有技能、有奉献精神的优秀人才充实城乡社区养老服务队伍。四要进一步丰富养老服务内容。立足于城乡社区老年人的实际需求，根据老年人的年龄阶段、社会背景、文化程度、健康状况、家庭情况等因素综合分析老年人的个性需求，针对不同特征的老人提供针对性强、富有特色、周到全面的养老服务。通过提供差异性大、特色性强的服务满足服务对象的多样化需求。□

　　（作者单位：江苏省社科院社会学研究所、中国特色社会主义理论体系研究中心）