习近平总书记指出，协调发展是制胜要诀。

“十三五”时期，我国深入实施区域协调发展战略，多项重大区域规划出台落地，区域协调发展取得重要成就，形成了一批新增长极，有力保障了我国经济平稳运行。

但区域协调发展整体水平，相对于我国经济社会高质量发展的客观要求，仍有较大差距。区域发展不平衡不充分问题仍然突出，区域之间发展差距较大，区域发展协调性有所不足。因此，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出，“十四五”时期区域发展协调性要明显增强，2035年远景目标则要求区域发展差距要显著缩小。

畅通区域循环

“十四五”时期，我国要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。区域经济循环是国内大循环的重要方面，畅通区域经济循环、增强区域发展协调性，对于构建新发展格局至关重要。

《建议》提出，坚持实施区域协调发展战略，健全区域协调发展体制机制。问题是，应从何处着手健全完善区域协调发展体制机制？

区际利益补偿机制，是区域协调发展的基础机制，对于推动区域经济协调发展具有重要意义。

有利于保障区域经济分工的积极性。经济分工能够发挥比较优势、提高劳动生产率。区域经济分工是经济分工的空间组织形式，指不同地区承担不同的社会生产任务。粮食主产区和主销区是我国最主要的区域经济分工。我国现有13个省份是粮食主产区，承担了保障国家粮食安全的重任，但粮食生产是初级产业，经济效益低。在全国主体功能区规划中，粮食主产区被列为限制开发区域，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。通过建立区际利益补偿机制，可以对粮食主产区进行生产激励，弥补因粮食生产而付出的机会成本，保持我国粮食生产的积极性和区域分工的稳定性。

有利于优化产业结构空间布局。各地区由于地理位置、资源禀赋等自然条件，具备发展本地区优势产业的基础。合理的产业梯度能够为我国形成完备的产业链提供有利条件，也为我国产业转移提供了空间基础。然而由于忽视长期利益和整体利益，加之区域市场壁垒的存在，我国一些地区存在着产业趋同、产业同化现象，容易产生产能过剩、恶性竞争等问题。建立区际利益补偿机制，能够调整产业结构空间布局，通过利益补偿引导各地发展优势产业。

有利于推动绿色发展。我国经济多年高速发展的背后是巨大的环境代价，能源消耗大，经济发展与环境保护之间矛盾尖锐。打好污染防治攻坚战，既是落实绿色发展理念的重要举措，也是贯彻习近平生态文明思想的关键部署。而环境污染具有跨区域性特点，空气污染和水流污染还具有流动性。有效防治环境污染，必须通过跨区域协同联动，实施跨区域联防联控，按照“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”的补偿原则，共抓共建，以区际利益补偿机制推动绿色发展。

建立补偿机制

我国幅员辽阔，地区差异长期客观存在，各地区的优势产业不同，对资源要素的消耗也不同，从而导致地区间经济效益的差异。

通过建立区际利益补偿机制，运用经济手段让受益地区对付出地区进行一定经济补偿，调节地区间经济关系，这有助于推动共同富裕，符合共享发展理念。

具体来说，区际利益补偿机制主要包括三方面内容。

粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制。建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制，是落实新时期国家粮食安全战略、优化农业区域布局、完善农业调控方式、推进农业现代化的重要保障。应完善落实粮食最低收购价政策，在粮食主产区与主销区之间开展产销协作，一方面，粮食主销区通过资金、技术、人才渠道等，支持粮食主产区提高粮食生产能力、管理水平；另一方面，通过建立粮食加工基地、产销区储备合作机制等方式，保障对粮食主产区的支持力度，调动粮食生产积极性。

资源输出地与输入地之间的利益补偿机制。加快建立资源开发补偿机制，是资源富集、生态脆弱地区经济健康发展、社会和谐稳定的重要保证。应坚持市场主导和政府调控相结合，以资源集约利用为原则，保证资源价格能够涵盖开采成本以及生态修复和环境治理等成本，形成可持续发展的资源定价机制。支持资源输入地通过产业园区、飞地经济等形式加快资源输出地产业结构转型升级。加大对资源枯竭型城市的支持力度，培育壮大接续替代产业，适度增加对资源枯竭型城市的转移支付力度。

生态补偿机制。生态补偿机制是利用经济手段将环境污染的外部性内生化的主要方式，是贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念的重要举措。生态补偿机制的基本原则是区际公平、权责对等、试点先行、分步推进。生态补偿机制最常见的应用场景在流域下游与流域上游之间，实施生态补偿的前提是具备生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈。应鼓励京津冀水源涵养区、广西广东九洲江等地区先试先行。生态补偿机制可以与“河长制”“湖长制”相结合，形成政策合力。同时，积极探索空气污染防治、废弃物污染防治等其他方面生态受益地区与保护地区的补偿机制。

市场主导、政府引导

区际利益补偿机制是一个系统工程，需要科学系统谋划、完善顶层设计、协调多方合作。从实施范围来看，可以是全国范围内的全局谋划，甚至是跨国合作，也可以是区域内部的利益协商。利益补偿的形式包括政府补偿、社会补偿、生态移民补偿等。

建立健全区际利益补偿机制，应从以下三个方面着手。

科学制定补偿标准。区际利益补偿机制涉及到多个方面、多种形式，科学测算不同形式的补偿标准是机制运行的核心。补偿标准的制定应坚持市场主导、政府引导的原则。进一步明确受益者和保护者的权责，提升全社会利益补偿意识，探索多元化生态补偿方式。在均衡性转移支付中，还应差别化确定转移支付系数，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，重点支持国家重点生态功能区生态保护和恢复。推进煤炭等资源税从价计征改革，落实环境税征收工作。

健全配套制度体系。进一步深化产权制度改革，明确权责主体，明确界定林权、草原承包经营权、矿山开采权、水权，完善产权登记制度。建立利益补偿效益评估机制和监管考核体系，引入第三方社会评价机构，对利益补偿的实施效果进行评估并适时调整政策力度，将利益补偿机制建设工作成效纳入政府的绩效考核。切实加强监测能力建设，健全重点生态功能区、跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息。

完善利益补偿机制法律法规。区际利益补偿长效机制需要法律法规加以保障。我国目前还没有专门的利益补偿相关法律法规，关于生态补偿的规定则散见于单行的环境法律法规中，缺乏系统性和完整性。现有零散的法规中，补偿范围小，补偿标准低，权威性和约束性不够，有法不依、执法不严的现象也时有发生。区际利益补偿具有明显的地区性质，立法过程中还应合理分配中央与地方权限。在现有实践经验基础上，鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进利益补偿机制制度化。

（作者单位：北京大学新农村发展研究院，山东省人民政府发展研究中心）