一项法规的执行情况如果能得到及时反馈，将能有效地促进法规自身的调整和改善。开展实施效果评估的主要目的就是检验分析立法目的是否达到预期、法规制度和程序是否合理可行、执行效果是否显著。在此基础上，对法规制度作出较为客观公正的评判。

　　党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，并取得了卓有成效的成就，“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”。党的十九大报告进一步提出新时代要从全面推进依法治国的高度来加强党内法规制度建设工作，要求“依法治国和依规治党有机统一”。

　　依规治党首先需要有规可依

　　党内法规制度建设的先决条件是建立健全党内法规制度体系。十八大以来，在党中央的强有力领导下，党内法规制度体系建设取得了重大进展和成效。从2012年底制定八项规定开始，党中央就将党内法规制度体系建设问题摆上重要议事日程，随后针对工作作风、党内监督、党务管理等方面陆续出台或修订了《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等一大批基础性、关键性的党内法规，以及《中央和国家机关培训费管理办法》《中国共产党发展党员工作细则》等一些党内工作专项规则，中央部委和省市区党委根据制定权限也颁布了一大批部委党内法规和地方党内法规。从而初步形成了以党章为核心的党内法规制度体系，党内生活主要方面基本实现了有规可依。

　　为使党内法规制度体系更加科学、更加完备，党中央于2017年6月印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，要求在建立健全关键性党内法规制度的基础上，补齐法规制度短板，“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”。十九大报告也明确提出新时代我们党要提高党的建设质量，应当“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。这意味着继续完善党内法规制度体系建设、加快形成“全覆盖”的党内法规制度体系，是新时代党内法规制度体系建设的首要任务。

　　完善党内法规制定体制机制是关键

　　2013年，党中央出台了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》），对党内法规制定体制机制（即党内法规制定机关、权限和程序）进行了明确的规范。根据《条例》的规定，党内法规的制定工作除了规划、立项、起草、审批、发布、适用、解释等内容和环节，还包括“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”。2014年底，习近平总书记在江苏考察工作时也强调要加强党内法规制度建设，“形成定期评估、清理、修订机制”。从立法学的意义上说，实施效果评估是指立法之后对法规制度的可操作性、可接受性和执行情况进行全面的调查，以便发现、解决问题。它对完善党内法规制度体系建设具有重要的意义。

　　首先，有利于提高党内法规的可操作性。法律的生命力在于实施，党内法规的权威在于执行。近年来，党中央高度重视落实党内法规的贯彻执行，采取了一些积极有效措施，增强了党内法规的权威和尊严。不过应该看到，一些法规在具体实施过程中也出现了“制度失灵”“制度空转”的情形，原因之一就在于部分党内法规不符合实际、内容不科学、规定过于原则化等。启动实施效果评估机制，目的之一就是通过评估检验法规实施过程中的操作性问题，并进行处理和纠正，从而推动法规更好地贯彻执行。

　　其次，有利于增进党内法规的可接受性。在实施效果评估过程中，评估实施主体一方面会就法规制定的重要意义、关键内涵和政策要点进行解读，从而在干部群众中起到宣传法规制度、澄清迷惑认识的作用；另一方面也能借此充分了解大家对法规制度设计和实施情况的看法和感受，全面收集相关群体的利益诉求，使各方面的意见和建议都能够充分表达。从这个意义上说，这种评估是立法和社会之间形成一种良性互动的关键，对于促进广大干部群众对法规的了解和认同，增强法规的可接受性均具有重要的积极作用。

　　最后，有利于促进党内法规制度体系的完善。实践表明，一项法规的执行情况如果能得到及时反馈，将能有效地促进法规自身的调整和改善。开展实施效果评估的主要目的就是检验分析立法目的是否达到预期、法规制度和程序是否合理可行、执行效果是否显著。在此基础上，对法规制度作出较为客观公正的评判，总结发现存在的缺陷和问题，以利于法规制度的修改、废除、解释或出台相关配套措施，进一步促进党内法规制度体系的科学和完善。

　　启动党内法规实施效果评估机制

　　就目前情况看，国内对党内法规实施效果评估制度的理论研究和实践探索尚处在起步阶段，如何开展党内法规实施效果评估工作是一个全新的课题。笔者以为，可以在借鉴立法评估一般理论和参考一些法律法规的立法后评估实践经验的基础上，启动党内法规实施效果评估机制。为此应注意以下几个关键问题。

　　其一，评估主体，即评估的实施主体。在我国实践中立法后评估主要有内部评估、外部评估两种模式。前者是立法机关自己评估，这种模式在实践中效率较高，但往往由于受到部门利益驱使，难以做到中立性和客观性；后者是由立法机关全权委托的第三方机构开展，这种评估结果较为中立和公正，但存在着评估实施中信息获取难度大、不全面等问题。鉴于上述两种模式的优缺点，党内法规实施效果评估主体适宜采取由第三方负责评估，制定机关负责协调工作的模式，也就是第三方负责拟定评估方案、确定评估方法、进行评估调研以及撰写评估报告等，制定机关负责协调评估工作和提供便利条件。例如，2017年11月，在福建师范大学成立的由中共福建省委办公厅和福建师范大学合作共建的福建省党内法规实施评估中心，即是对这种模式的有益探索。据悉，这是全国首家对地方党内法规制度实施评估的专业机构。

　　其二，评估内容，即将哪些要素纳入评估的视野。根据《条例》的要求，评估内容应以特定党内法规的施行状况为侧重点，对其法规质量和实施情形作出科学的分析和评价。在实践操作过程中，具体内容应包括：党内法规施行的基本情况，所取得的政治和社会效益是否达到了立规目的；党内法规的制度设计是否科学、合理，在实践中的可操作性情况；法规条文在适用中是否存在用语、概念、逻辑结构、条文表述等方面的技术性问题；法规内容是否完备和适当，有无需要补充和调整的规定等。

　　其三，评估指标，即按照一定标准将评估内容分解并量化为不同的指标组群。党内法规的评估指标体系大致可以设置为四个指标，分别为实效性、可操作性、规范性、合理性。在此基础上，再进一步分解为若干个二级指标，具体为：实效性（法规实施后违规行为纠正情况、法规实施后违规行为是否减少、法规是否被多数人知晓并自觉遵守）；可操作性（法规设计是否存在难以操作性、法规内容是否存在过于笼统性、法规制度是否适应新形势发展）；规范性（法规条文逻辑是否严谨、概念是否明确、语言是否准确等）；合理性（法规规定是否存在空白区域、权利义务分配是否合理、责任追究是否恰当）。

　　其四，评估方式，即评估时所采用的办法。从我国有关立法后评估的实践来看，一般综合运用问卷调查、召开座谈会、专题调研会、征求意见会、个别谈话等方式。这些方式亦可为党内法规实施效果评估工作所采用，只是在具体实践中，应当注意目标导向和问题导向，以针对性为原则。具体而言，针对法规制度的实施情况和突出问题，主要通过专题调研、个别谈话等方式收集资料和信息；对于法规在群众中的知晓程度以及实施效果评价等方面，可采取问卷调查和征求意见会来掌握情况；要了解法规实施后的社会效益，又以召开座谈会的方式为适宜。

　　（作者单位：福建师范大学法学院）