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立法保护母亲河,共推长江经济带高质量发展
2021-03-02 10:28:00  来源:新华日报

 

长江经济带走上绿色发展之路。 (新华社发)

 

长江呈现生态之美。(新华社发)

 

候鸟南归长江畔。 (新华社发)

3月1日,《中华人民共和国长江保护法》(下称《长江保护法》)正式施行。2月25日下午,江苏长江经济带研究院以“凝聚法治共识,筑牢长江保护之基”为主题,以线上线下视频交流会议形式,聚集立法专家、公安执法人士、法院法官、高校学者等一起研讨《长江保护法》的立法思路、主要内容以及实施重点,为依法推动长江流域全面保护和长江经济带高质量发展献计献策。

三线一单,四个禁止

建立保障制度和监督制度

江苏长江经济带研究院院长、首席专家成长春:认真贯彻习近平总书记关于长江保护的重要指示精神,坚持生态优先、绿色发展的战略定位,突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求,从长江流域系统性、整体性和特殊性出发,规定了具有针对性的制度措施,将总书记的重要指示和党中央战略部署以及已有的成熟实践以法律形式予以贯彻落实、转化为保护长江的国家意志和社会行为准则,标志着长江进入全面依法保护阶段,对维护长江流域乃至国家水安全、生态安全、促进绿色发展,实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展具有十分重要作用。尤其是该法明确提出了环境质量底线、资源利用上线、生态保护红线以及生态环境准入清单这“三线一单”的要求,在此基础上明确了“四个禁止”;通过建立“三个保障制度”和“五个监督制度”为长江生态环境保护和修复提供坚强保证。这些法律强制性规定都将最大限度保护我们的母亲河,我们应当认真学习宣传、全面贯彻实施,对其中的重要制度、最新规定进行全面有效理论研究和实证分析。

势在必行,多方合作

全面保障长江经济带健康发展

中国法学会环境资源法学研究会副会长、上海政法学院环境资源与能源法研究中心主任王文革:《长江保护法》是长江经济带健康发展的护身符。从立法的必要性来看,一是现有相关法律不足以为长江流域经济社会发展提供坚实的法治保障,水法、防洪法、水污染防治法、环境保护法、野生动物保护法、渔业法等法律为长江流域保护提供了基本法律支撑,但不足和缺陷也非常明显,法律体系不适应“生态优先、绿色发展”的要求;二是长江是中华民族的母亲河,是中华民族发展的重要支撑,同时长江流域肩负着接纳未来生态移民的重任;三是长江是我国重要的战略水源地、生态宝库和重要的黄金水道,在维护国家生态安全中的地位举足轻重,需要通过《长江保护法》来维护长江流域乃至国家生态安全;四是将已有成熟经验上升为法律制度,形成长效机制,中央及有关部门近年来出台了一系列有关长江经济带发展和长江保护的政策措施,在长江环境污染防控治理、水生生物保护、建设项目负面清单、生态补偿等方面提出了指导意见,这些成熟经验上升为法律制度乃水到渠成;五是落实习近平总书记讲话精神和党中央战略部署,回应社会关切。

从立法过程来看,《长江保护法》以习近平总书记生态文明思想和推动长江经济带高质量发展的讲话精神为立法指导思想,成立了由全国人大环资委、法工委和国务院各部门,最高人民法院、最高人民检察院共同组成的“长江保护法立法工作领导小组”,由全国人大环资委牵头起草,克服了由单一部门牵头起草的固有缺陷,并充分吸取了多年来有关长江保护立法研究的理论成果、地方流域立法经验、国家机关、社会组织、企业等社会各界的意见和国外可供借鉴的流域立法经验。

明确精髓,清晰准则

四大基本原则贯穿执法司法全程

河海大学法学院教授晋海:《长江保护法》“生态优先、绿色发展”“预防为主、系统治理”“政府主导、多元共治”“协同合作、损害担责”的四大基本原则,是实现《长江保护法》立法目的的基本手段和基本路径,是该法各项基本制度的精髓和灵魂。该法的执法、司法工作,均需要认真对待这些基本原则。

“生态优先、绿色发展”原则,要“正确把握生态环境保护和经济发展的关系,探索协同推进生态优先和绿色发展新路子。要坚持在发展中保护、在保护中发展。”

“生态优先、绿色发展”原则源于习近平总书记在武汉召开的关于深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出的“要坚持在发展中保护、在保护中发展”。这要求《长江保护法》在实施过程中,不能孤立地理解“生态优先”,而应与“绿色发展” 作为一个整体来理解。

“预防为主、系统治理”原则,是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当优先采取事前预防措施,以避免、消除由此可能带来的环境损害和风险,要求将“长江流域”地理上视为一个整体予以保护,重视对不同环境要素的综合治理,治理措施“系统化”,综合应对水环境、水资源、水生态的问题。在实施过程中,要注意各种保护措施的先后顺序以及各种措施之间的内在联系,要防止人为割裂各环境要素之间的内在联系,避免地方本位主义。

“政府主导、多元共治”原则,在强调政府及其相关职能部门在生态环境保护中应发挥积极主导性作用的同时,要重视社会团体、企事业单位以及社会公众的作用,以形成全民行动格局推进长江生态保护工作。在实施过程中,一方面要求强化政府及其相关部门的责任,并严格考评,另一方面也要充分调动各方面的积极性。

“协同合作、损害担责”原则,是指为实现长江流域经济社会永续发展,长江流域上下游、左右岸、干支流、不同行政区域、不同部门之间应重新审视和努力协调不同地区之间以及环境利益与其他利益之间的冲突,采用各种措施促进交流与合作,共同面对和处理长江生态环境问题;生态环境的破坏者应当对其造成的环境损害承担修复或赔偿责任。在实施过程中,应当明确各地各部门必须加强合作协同,才能实现共同的目标。

抓住重点,解决难点

克服困难推进《长江保护法》的实施

辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任刘佳奇:实施《长江保护法》的过程中,必须抓住重点和难点,才能有效实现立法目的。

《长江保护法》的重点,一是准确理解“长江流域”,与传统流域立法将流域定位于分水区、集水区不同,《长江保护法》将长江流域定义为由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的19省(区、市)的相关县级行政区域,这就意味着,本法中的“长江流域”是一个基于而又超越长江水系空间的、相对独立的管理空间单元,这是理解并适用本法的基本前提;二是落实流域国土空间全域管控。《长江保护法》专设“第二章 规划与管控”,对长江流域实施国土空间全域管控;三是实施全时空、多要素的系统治理,这既是贯彻山水林田湖草系统治理的必然要求,也是长江流域升级为国土空间的必然选择,还遵循了长江流域相关资源要素的时空分布不均衡性的规律;四是配套制度的建设和落地,《长江保护法》的实施,涉及需要新制定和修改完善的配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录30余项,不仅需要及时制订出台配套规定,还需要开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作。

《长江保护法》的难点,一是相关政府具体职责的落实。《长江保护法》共有62个条文涉及上至国务院下至县级人民政府的职责,但也有部分政府部门职责语焉不详,需要通过依据相关同位法、结合“三定”方案,各级政府在本地区具体明确等加以解决。二是绿色发展的实现。《长江保护法》既是一部生态环境的保护法,也是一部绿色发展的促进法。如何破旧立新、实现新旧动能转换,特别是建立健全生态产品价值实现机制,是未来落实绿色发展相关立法制度的难点。三是硬约束机制的实际运行。例如,禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目过程中,如何具体界定“支流”有待研究、明确。四是跨地区协同协作保护机制的建立。实施《长江保护法》要加强协同联动,推动上中下游地区的互动协作。但是,流域问题具有特殊性,即“致(施)害者本身往往可能不是受害者”。因此,相比大气等污染的治理,在合作意愿、支付意愿等方面可能存在一定问题。

不断探索,促进转型

努力摆脱执法工作中的三大困境

长江航运公安局南通分局党委书记、局长孙德泉:南通位属长江经济带、地处长三角,拥有166公里长江干线水域,从执法角度来说,虽然长江南通段公安工作在强化顶层设计、打击生态犯罪、探索改革路径、促进转型发展等方面取得了一定的积极进展,但在水域警务执法工作中仍面临三大现实困境。

一是执法对象的特殊性。长江经济带位于整个流域生物多样性最为丰富的区域,不管是科学的大开发还是全面的大保护都必须既坚持一体化的总体框架,又兼顾多样性的个性特征,水污染防治和资源保护二元格局长期对峙,对于长江资源的保护、开发、污染防治等一体化治理格局尚未形成。

二是执法质态的“碎片化”。长江水域治理具有点多线长面广量大等特点,涉水行政执法主体均有保护长江安全稳定的某方面具体职责。即使各部门之间以签订执法协议的形式试图固化协作机制,在实体运行上则存在纸上、纸下两层皮现象,导致长江水域联合执法过程中联合执法的范围、组织形式、工作分工、工作方式等不明确,沟通协调不密切。

三是水域综治亟待完善。习近平总书记在2020年11月全面推动长江经济带发展座谈会上强调,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,构建综合治理新体系,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。水域综合治理是贯彻落实习近平总书记长江大保护理念和公安机关服务保障长江经济带高质量发展的具体举措,迫在眉睫。

发挥职能,共建机制

司法护航长江流域可持续发展

如皋市人民法院长江流域环境资源第二法庭负责人吴亚红:如皋市人民法院长江流域环境资源第二法庭是江苏9家环境资源法庭之一,于2019年7月1日起正式对扬州、泰州、南通共21个县市区的环境资源案件实行跨区域管辖,对长江流域生态资源的司法保护积累了一定的经验。

一是发挥司法审判职能,强化长江流域系统完整性保护。对长江流域环境资源案件的司法处理遵循从严从快惩治的准则,监督支持行政机关依法行政,积极推进环境公益诉讼。2019年7月至2020年12月,长江流域环境资源第二法庭共审结涉水环境、水资源、水生态刑事案件212件,其中污染环境40件、非法采矿58件、非法捕捞水产品114件;环境行政案件89件,判决驳回原告的诉讼请求64件,判决确认行政行为违法3件,行政机关主动撤销行政行为9件;并在“两高”关于检察公益诉讼的司法解释出台之前,就办理了南通某公司排放废水污染环境的南通首例刑事附带民事公益诉讼案,在“两高”司法解释出台之后,共审结检察公益诉讼案件19件。

二是构建协同保护机制,践行长江流域治理新理念。构建如皋江都生态环境资源协同保护机制、环境资源跨区域司法协作机制和全省首个跨县域野生动物协同保护机制。

三是贯彻修复理念,促进长江流域水资源可持续利用。将环境修复理念贯彻到各个审判环节,即诉前引导协商、诉中衔接推进和诉后督促履行,确保案件各个环节有效落实,生态环境修复及时有效。

顶层设计,吐故纳新

完善长江流域生态保护协调机制

南通大学经济与管理学院副院长宋超:《长江保护法》为改变“九龙治水”为“一龙管江”,提出以国务院为核心构建长江流域协调机制,是我国流域管理机制的重大变革,改变了此前地方组织协调为主的局面,解决了横向协调机制被局限、全流域性地方协调机制和专门化协调机构缺位、信息共享不健全等方面问题。下一步,根据《长江保护法》构建长江流域协调机制的思路,应当加快顶层设计,抓住原有难点和痛点,打破行政区划界限和壁垒,理清关系,明确各方责权利,形成具体的时间表和路线图。即用领域法理论为指引,推动长江大流域协调机制的构建;建立大流域协调机制和建立专门协调机构;构建与完善流域专业化的信息平台;协调行政手段内部和市场手段、社会多元主体的跨界运用;设立长江巡回法庭。

良法特性,硬法属性

立法保护长江的天成之作

南通大学经济与管理学院法律系主任王晓燕:《长江保护法》尽管立法准备时间不长,但在两个重要的维度上不失其良法特性。一是职责与义务较为明确。法律的核心是权利义务,《长江保护法》科学设置管理体制、合理配置权利义务,有效解决了这一问题。从主体层级角度,《长江保护法》在国家长江流域协调机制下较为合理地确定了中央政府有关职能部门、长江流域管理机构(河湖长)、流域内各级地方政府、流域内地方政府有关职能部门等主体的职责;从不同涉水事权角度,《长江保护法》又对规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展五个方面的管理职责进行了配置,满足了对《长江保护法》的基本立法期待。二是责任体系较为完备。《长江保护法》不仅有对长江经济带发展“共抓大保护、不搞大开发”理念的倡导,更以较为细致全面的法律责任体系为实践行为提供了准则,对行政主体及行政人员违法许可或怠于履行职责的行政处分、对相对人各类行政违法行为的行政处罚、对污染长江流域环境和破坏长江流域生态的民事侵权责任承担,以及最后的刑事责任兜底性条款都形成了对长江生态环境保护的硬约束机制,具有了硬法属性。

协同保护,系统治理

将“严”字贯穿司法适用全过程

南通大学经济与管理学院讲师靳匡宇:《长江保护法》尽管司法条款很少,且都比较原则,但是蕴含着广阔的司法空间,《长江保护法》下的生态修复司法应该主动适用流域管理的特点,树立并强调协同观念,实现《长江保护法》系统性整体性保护长江的立法目标。

去年12月26日,《长江保护法》被十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过以来,一直颇受关注。今年2月23日全国人大常委会办公厅举行专题新闻发布会,邀请全国人大环资委、常委会法工委,国家发改委、水利部、自然资源部、生态环境部、农业农村部相关部门从各个角度详细解读《长江保护法》。25日,最高人民法院召开新闻发布会,发布《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》,明确坚持“生态优先、绿色发展”“统筹协调、系统治理”“依法严惩、全面担责”的理念,要求落实最严格制度、最严密法治,将“严”的基调贯彻到长江保护法适用的全过程、各方面。相信在各方的共同努力下,《长江保护法》定会发挥出应有的作用,推动长江经济带高质量、可持续发展。

通讯员 宋超 本报记者 尤颖 整理

(转载需注明来源:江苏智库网)
  编辑:蔡阳艳