习近平总书记强调，要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。这不仅事关农村社会的和谐稳定，而且事关我国能否如期实现农业现代化，建成农业强国。

为引导农村土地经营权有序流转，发展土地适度规模经营，国家先后出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。尽管近年来土地流转速度明显加快，但土地大多流转给小农户，流转至家庭农场等新型农业经营主体的占比并不高。农地流转普遍存在意愿不强、规模不大、市场化程度低等缺陷。

江苏是我国重要的粮食主产区，肩负着率先实现农业现代化的重任。但是，江苏人均耕地面积不足1亩，小规模农业家庭经营的特征极为明显。为促进江苏农业农村高质量发展、率先实现农业现代化、保证粮食安全，必须以土地适度规模经营为发展方向。为吸引足够多的现代生产要素投入农业中，优化土地、资本、劳动等生产要素的投入及其组合，促进农业新质生产力的发展，需要在新一轮土地延包中找准土地流转、推进土地适度规模经营的着力点。

既要坚持家庭经营的基色，又要为适度规模经营创造条件。我国“大国小农”的特质明显。第三次全国农业普查数据显示，我国小农户数量占到农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。在现有2.3亿农户中，有2.1亿户经营耕地面积在10亩以下，“大国小农”特质难以在短期内从根本上得到改变，亿万农民仍将主要依靠土地谋生。“大国小农”的现实约束决定了我国必须坚持家庭经营为主，因为家庭经营的主体功能，既符合农业生产的特点，又符合家庭的社会经济属性的特征。同时，又要积极创造条件，大力发展家庭农场等新型农业经营主体，扩大土地经营规模，为现代农业发展创造条件。

努力把握好土地经营规模的“度”，不搞“一刀切”。从第七次全国人口普查结果来看，乡村居住人口仍有5亿之多，即使未来我国城市化率达到75%—80%的水平，农村人口仍有3亿左右，按18亿亩耕地面积红线计算，农村人均耕地面积仅有6亩左右。推进农业规模经营不能脱离我国人多地少的基本国情，必须走适度规模经营之路。各地要从实际出发，推进服务规模化经营或土地规模化经营。一方面，通过加快健全农业社会化服务体系，推动服务规模经营，在保证农户土地承包权、经营权和收益权等权能不变的前提下，由服务组织为农民提供产前、产中和产后的规模化、标准化作业，实现农业服务规模化经营。同时，服务规模化经营由于土地经营规模没有发生实质性的扩大，在边际报酬递减规律的作用下，劳动生产率并没有随着资本投入的增加而提高，因此，要通过土地经营权的流转与集中，支持有条件的小农户成长为家庭农场，支持家庭农场组建农民合作社，合作社根据发展需要办企业，扩大生产经营面积，解决土地碎片化和产出能力低下等问题，推动土地适度规模经营。但是，土地规模经营必须适度。如果农户家庭土地经营规模过大，不仅会超过经营者的能力，降低生产效率，而且土地过于集中，会在村民之间产生矛盾。必须充分认识到，土地适度规模经营的形成需要时间和条件的积淀，不可操之过急。在农民转向第二、三产业人数较多，农村从事耕作的人数相对较少，且农业社会化服务程度较高的地区，可以积极倡导土地流转，并鼓励适度扩大土地经营规模。

充分发挥市场机制在促进土地流转、实现土地适度规模经营中的作用。发展适度土地规模经营不能采取行政性调整、垒大户的办法，要让市场决定农村土地资源的配置。完善的市场体制机制能够促进土地流转供需双方的高效对接和资源的优化配置，并最终实现土地的适度规模经营。一要顺应城乡融合发展的趋势，破除妨碍城乡间要素流动的制度壁垒。二要坚持自愿、依法流转原则，明确转出土地的承包权仍归原承包者拥有；要切实维护进城农户土地承包权益，不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。三要培育土地流转中介组织，建立土地流转交易平台，建立土地流转信息库，强化土地流转信息的透明度和加大宣传力度，使供需双方能够及时、准确地获取相关信息。四要按照“三权分置”的要求进一步明晰农地产权，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来。

明确政府定位，在位不越位。中国特色社会主义取得成功的关键一条是在发挥市场机制配置资源决定性作用的同时，更好地发挥政府作用，这是习近平经济思想的重要内容。为此，亟需实现有效市场和有为政府的统一，明确政府定位，在位不越位。一要严格执行土地延包政策，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定；确需行政性调整的，由农民集体民主协商，并报行政主管部门批准。二是坚持依法、自愿、有偿原则，推动农户土地经营权有序流转，不搞行政命令，尊重农民的选择权。同时对长期弃耕抛荒承包地的，坚持支持发包方依法采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为。三要加强土地利用监督和检查，切实做到农地农用、高效利用，保证国家粮食安全。四要加大政府农业扶持力度，完善农业补贴激励机制，加强农业和农村基础设施建设。五要在土地整理、建设用地、金融、项目等方面支持家庭农场、农民专业合作社、农业企业等各类新型农业经营主体的健康发展。

在“三权分置”的制度框架下进一步搞活农地经营权。对农地经营权流转的不当限制会提升交易成本，交易成本的存在会降低土地利用的边际产出拉平效应和交易收益效应。为此，一要基于“三权分置”的制度框架逐步建立起现代农地产权制度，厘清政府、农民集体、集体成员、土地经营者四方之间的土地权利关系，明确农地集体所有权、农户承包权、经营者经营权的土地权利内容以及农民集体和承包农户、经营主体各自的土地权利边界。二要赋予土地经营权与土地所有权、土地承包权同等重要的法律地位，依法保护土地经营权，赋予经营者对土地经营权的自由处分权，明确土地经营权的占有、使用、收益、处分等权利的内涵，调动其农业生产经营的积极性。三要取消对土地经营权交易对象的不当限制，使善农者优先获得土地经营权。要打破土地经营主体的社区封闭性，扩大土地经营权的流转范围，让有能力、有意愿从事农业生产经营的主体都可以通过市场化手段获得经营权。只要经营者有意愿且有能力从事农业生产经营，只要经营者遵守国家农业生产经营的方针政策，只要经营者服从国家土地利用规划和用途管制的约束，就可以参与到农业生产经营中。要将土地经营权交易扩展至集体经济组织之外，为其他经营主体特别是新型农业经营主体进入农业和农村扫清障碍。

（作者分别为扬州大学商学院二级教授、讲师）