住房和城乡建设部发布的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》明确提出，鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。以现有的城市更新实践为镜鉴，应从程序法保障、组织法保障、权利变换机制保障、纠纷解决机制保障等四方面构建完整的城市更新法治保障体系。

城市更新的程序法保障

城市更新的目标在于提升城市品质。城市更新的程序推进不能仅考量被更新区域内的居民利益，而应以城市整体机能的最大限度发挥为目标。在城市更新过程中，需要在程序保障机制中反映被更新区域内居民的基本权益，更要反映出城市整体居民的意志和意见。由此，城市更新的首要工作就是通过一套有效的程序机制去划定城市生活范围内的“更新区域”，这一程序机制可称为“城市更新区域划定程序”。更新区域的划定程序不能够仅仅以一般的“行政程序”来要求和认识，而应当在“正当程序”的范畴内加以认识和构建。在更新区域划定程序实施完毕以后，需要在行政程序的框架内构建一套高效、便利的“更新实施程序”。在这两种类型的程序机制上，还需统合其他部门法的法律程序以及纠纷解决程序，来共同应对城市更新过程中的权利变换问题以及不当建筑物的强制拆除问题。程序机制以“正当程序”为基础，具体法律程序为运行支撑，为城市更新提供程序法上的保障。

城市更新的组织法保障

相比于城市规划的政府推进型机制，城市更新机制需要进行全方位、多元化的考量。城市更新的本质是实现“人的城镇化”。所以，在未来的城市更新实践中，需要吸纳包括政府、社会组织、更新区域的居民、更新实施主体等各方力量的共同参与。而且，由于各地城镇化的历史状况、水平和推进力度有所差异，不同主体的多元参与有助于在城镇化的整体布局下充分发挥城市更新的多元路径。由此，需要对各个城市进行法律的赋权，以使得这些城市能够通过自身的立法职能来设定城市更新的法律主体，以及在这一主体得以确立之后的一系列组织、人员和资金上的保障。中央政府的城市更新政策主张，要探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。要构建多元化资金保障机制，加大各级财政资金投入，加强各类金融机构信贷支持，完善社会资本参与机制，健全公众参与机制。这为各地城市在自身职权范围内合理设定城市更新主体、城市更新的组织化机制以及相应的配套机制提供了指引，也使未来的城市更新能够在组织法的意义上获得保障。

城市更新的权利变换机制保障

城市更新对被更新区域内居民权利的影响方式与传统的城市规划有所不同，城市更新并不涉及权利的剥夺或赋予，而更多地涉及到权利的变换。在具体的操作中，往往更多地涉及居民的财产权和居住权。在传统的规划法治下，我们更多实践的机制是一种建立在粗放式的城镇化推进形态上的“补偿”机制。但是，在城市更新中，相应的权利体系变得更为复杂，利益的牵扯和关联更为巨大，相关信息的公布与沟通要求也更高。由此，权利变换机制需要单独在城市更新的法律体系中予以细化。当然，城市更新语境中的权利变换也并不仅仅涉及物质权利的变换问题，还涉及文化权利的变换问题。这需要我们在城市更新的语境中将城市权利的享有、获得和变换视为一种整体性的权利，而不单单是一种物质性的权利。所以，城市更新的权利变换机制需要与相应的经济、社会和文化权利的变换和获得紧密结合。在这一点上，各国的城市更新法治保障体系都未从根本上予以重视。这是我国在未来的城市更新中的权利变换机制中应予以着力发展和强调的维度。

城市更新的纠纷解决机制保障

在城镇化已经大体完成的地区实施城市更新，会面临两个难题：一是在更新程序上，二是在更新成本收益上。这两个难题一旦处理不当，会引发城市更新过程中的诸多纠纷。尤其是在当下的城镇化过程中人口大规模聚居状态下，一个微小的纠纷容易引发群体性的事件。所以，在城市更新过程中，有必要建立一套行之有效的纠纷预防和解决机制显得非常必要。

在城市更新程序上，现行的城乡规划法的规定较为原则化，其他相关法律的规定散落在各个部门法中，导致与城市更新相关的法律非常零碎和繁杂，所以，整个城市更新过程充满着法律上的不可预期性和不确定性，由此会导致整个城市更新过程的法律保障无法顺利推进。在这个意义上，需要在城市更新的过程中设立一个“法律协调人”，其基本职责在于沟通更新主体和更新对象之间的“法律认知及其意见”，形成这些群体之间的法律合意，以期避免争议。当然，城市更新的“法律协调机制”，是一种专业性的意见提供者，并非是一个中立的第三方。事实上，城市更新所涉及的专业知识很多，需要多种专业人士的“协调”，“法律协调人”只是其中的一种协调类型。

在城市更新的成本收益问题上，由于不同主体所掌握的信息及其认知有异，各方对于成本收益的认知也不同，从而会导致不同主体之间纠纷的产生。对这一问题的预防以及相关纠纷的解决需从两方面着力：一是在纠纷预防机制上，应当提供相关疑虑或争议的免费咨询服务。被更新对象对于城市更新过程中的一系列方案和实施计划，有疑虑可直接免费获得相关的意见，扩大城市更新过程中的公民参与，减少误解和摩擦，将纠纷消灭在萌芽中；二是在纠纷解决机制上，除了充分运用现有的纠纷解决机制外，还应专门设立城市更新的争议调解组织、制定相应的城市更新调解办法、聘请专业人士作为调解人来调处相应的纠纷。

综上所述，以城市更新为中心的城市法治新形态，必须摆脱传统观念中将城市规划和城市更新视为是行政法各论的认识窠臼，而应将其上升为全面依法治国战略布局中的核心法治领域，采用一种全法律领域协调和配合的法治路径。城市更新的法治保障不能够停留在传统的行政法领域，而必须是所有与城市生活相关的法律治理规范和经验的汇集之处。在这个意义上，可以合理地设想，城市更新的法治保障应当以形成一个切合于中国城镇化发展的“城市法典”为目标。

（作者为教育部人文社会科学重点研究基地苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员、苏州大学王健法学院副教授）