2月8日，国家发改委发布《关于同意南京都市圈发展规划的复函》（以下简称《复函》，原则同意《南京都市圈发展规划》。南京都市圈是上升到国家战略层面支持建设的第一个都市圈，也是第一个跨行政区域的由江苏与安徽两省共建的都市圈。20世纪80年代就有地跨苏皖两省的南京都市圈建设设想，到2002年，南京、镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州6座城市共同编制了1.0版南京都市圈规划。30多年来，南京都市圈内涵和外延都在持续丰富。国家战略层面的批复建设又赋予南京都市圈特殊的使命。苏皖要协同合力推进，南京须在更高站位上认识自身的责任与担当，以健全同城化发展机制为突破口，尊重都市圈发展规律，推动行政性都市圈向功能性都市圈转变，整体提升都市圈发展质量，支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局。

南京都市圈肩负特殊使命

把长三角一体化发展上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署。2019年12月，党中央、国务院印发实施的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》要求“加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设”“探索区域一体化发展的制度体系和路径模式，引领长江经济带发展，为全国区域一体化发展提供示范”。建设南京都市圈是对长三角一体化发展国家战略在都市圈这一层级的细化落实。推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。

都市圈是城市群的核心区域和地域基础。推动长三角世界级城市群一体化发展，要进一步落细与落地到都市圈这个空间和地理单元，以都市圈建设推进城市群一体化发展是更加务实可行的路径。南京都市圈是《规划纲要》中提到的5个都市圈中最特殊的一个都市圈。《复函》也要求“南京都市圈以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以提升都市圈整体实力和竞争力为目标”，“把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。”这进一步明确了南京都市圈在国家战略上的定位是“助力长三角世界级城市群发展”，是国家战略层面对南京都市圈的新要求。

相比长三角城市群一体化化发展，在都市圈这一更小尺度层级，制定一体化发展的区域政策更具针对性和精准性，细化区域政策单元。可以说，以“小圈”撬动“大圈”，在长三角世界级城市群的特殊次区域率先形成一体化发展的新机制和新模式，更好地支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局，这是南京都市圈建设肩负的特殊使命，也是国家批复南京都市圈规划建设的最重要的理由。

客观认识南京的责任与担当

《复函》要求“南京市及都市圈其他城市是南京都市圈建设的责任主体，要切实加强对规划实施的组织领导，完善都市圈党政联席会议机制，共同编制专项规划，科学制定年度计划，谋划推进合作事项，推动各项任务落到实处。”南京都市圈建设上升为国家战略，首先是对南京作为都市圈中心城市自身定位、站位以及眼界、胸怀的考验。

一是南京要以自身的实力、魅力和责任担当凝聚成员城市共同价值追求，形成有利于城市间开展合作、利益共享、实现市场一体化的体制机制，提高要素自由流动、合理配置和高效组合效率，打造城市发展命运共同体，抱团发展行稳致远；

二是南京要跳出南京，跳出江苏，在更大范围用市场的逻辑资本的力量，积聚力量，成为区域资源要素最集中、高端的核心节点以及都市圈区域资源和要素配置中心，提升都市圈核心城市能级，做大自身，持续提升综合服务和枢纽功能；

三是南京要在区域规划协同与基础设施、公共服务联通等区域公共事务和项目建设方面展现南京的气度和包容，通过整体布局包括教育、医疗、康养等公共服务资源，让都市圈居民享受到更好的公共服务。要把都市圈城市居民和从业人员生活质量是否提高，普通人获得感、满意度是否增强，作为南京都市圈建设成效判断标准的“试金石”。

四是南京要尽快牵头组织创新链与产业链分工嵌入等方面的前瞻性整体研究和谋划，在更大范围优化资源配置，在更大范围拉长创新链、技术练、产业链，以合理高效的产业分工合作提升对都市圈其他城市的贡献能力，更加凸显都市圈产业链、价值链、供应链的协同功能，整体提升都市圈发展质量。

苏皖协同合力推进是关键支撑

建立跨省协调机制，苏皖协同合力推进至关重要。江苏和安徽有悠久的地缘、人缘、文缘、业缘等联系，这是南京都市圈建设最深厚的基础条件。《规划纲要》要求“推动省际毗邻区域协同发展”。如果近30年南京都市圈发展主要是南京市的强力推动以及各成员城市的积极呼应，那么上升为国家战略的都市圈建设，更需要苏皖两省省级政府的协同推进。

《复函》明确“请江苏、安徽两省共同推进规划实施，指导推动政策会商和项目对接，解决规划实施中的突出问题，适时开展规划实施情况评估，及时总结经验做法。”作为跨省域的都市圈，苏皖两省省级政府层面在都市圈建设的协同配合至关重要。

一方面，要建立对涉及都市圈发展中的重要政策协调、重大项目建设协调、产业分工布局建设等跨行政区域重大发展战略、重大生产力布局、重大政策联动等问题研究决策的省级党政主要领导会商制度；

另一方面，要进一步完善由两省省级政府层面统筹的决策层、协调层、执行层的区域合作新机制，在协调破解都市圈整体规划与省际城市间规划衔接，公共性、基础性、通用性的跨区域重大项目投融资、建设和运营机制，跨区域利益共享共担机制等问题以及包括苏皖联手出台突破性重大政策组合，吸引和集聚全球最优质要素资源，打造世界级创新平台，融入全球价值链分工体系，协同培育高端产业等方面有新进展和新突破。

总之，苏皖两省要携手在省级层面探索新时代条件下发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用机制，推动南京都市圈建设，率先在南京都市圈形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

以健全同城化发展机制为突破口

都市圈是以一小时通勤圈为空间特征，空间布局更为紧凑，是城市群次区域的增长极,在区域经济布局中的作用更为突出。2019年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”而《规划纲要》要求“加快都市圈一体化发展，推动都市圈同城化。”《复函》也明确“以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，以健全同城化发展机制为突破口，着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展”。南京都市圈在同城化发展方面，重点是要在打破区域行政封闭管理体系的制度性安排，健全同城化发展机制方面迈出实质性步伐。通过机制性的安排在以下几个方面有新突破：

一是在对成员城市规模、人口结构、产业结构等基础资料进行系统挖掘和研究基础上，发挥不同规模城市间的成本差异优势，推动都市圈城市间以及产业间的合理流动，通过产业互补和产业链嵌入化解竞争，实现中心城市功能的疏解和成员间要素的再分配；

二是要打破城市行政管辖区界限，包括率先改革户籍管理制度，在基础设施和公共服务项目投入、申报和审批等方面建立一体化的统筹机制，尽快实现通勤的同城化和公共服务资源配置的均等化，缩短城市间要素流通时间以及公共服务资源和公共服务配置在核心城市与其他城市之间的落差；

三是逐步建立都市圈以区域整体发展质量提升为目标的考核体系，逐步取消政绩考核的传统标准，以区域间总体发展水平的提高为最大价值取向。

《规划纲要》要求“以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平。”沪宁杭合四个都市圈深度同城化，是长三角地区走向更高质量一体化发展的经济社会基础和动力之源。要以南京都市圈同城化机制先行探索，以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，为长三角区域更大范围的同城化和一体化发展提供经验。

探路行政性都市圈向功能性都市圈转变

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。南京都市圈是国家批复建设的第一个都市圈，更是第一个跨省际行政区域的都市圈。从全国最早启动建设的“跨省都市圈”，到全国第一个获批建设的都市圈，南京都市圈经过了30多年特别是近10年卓有成效的探索。批复南京都市圈建设规划，是鼓励在跨行政区域一体化发展中推动从行政区经济向都市圈功能性经济转型方面探出新路和新模式，拓展优势互补空间，带动都市圈次区域中心城市增长极、发展节点的功能提升。

都市圈建设需要好的规划，但良性发展的都市圈不仅是规划出来的，更须尊重都市圈自身的发展逻辑和规律。因此，南京都市圈要在破解行政区经济自我设限，自我循环等弊端上做出新探索，处理好政府和市场的关系，以开放的思维集聚全球资源要素，用市场手段优化资源配置，为市场主体提供公平竞争和自主经营的市场化、法治化、国际化营商环境，在更多地用市场的逻辑和资本的力量推进一体化发展方面做出新示范，发挥市场机制作用率先在区域财政共享机制，土地资源统一配置机制，形成市场发现价格机制等方面大胆创新，推动都市圈内部形成以产业集群为基础合理分工，各成员城市共建共享产业集群带来的红利。

对10多年来在跨行政区都市圈建设积累的前瞻性经验进行系统性总结、提炼与提升是南京都市圈继续处于领跑态势的基础。突出都市圈功能性建设，突破行政边界，克服行政区经济弊端，打破行政区经济，打造都市圈经济，推动行政性主导都市圈向功能性都市圈转变，探索可复制、可推广的有效经验，形成跨省级行政区区域治理新模式，再在长三角更大的区域空间内推行和实践，这也是南京都市圈保持领跑姿态并探路都市圈同城化发展新路径的价值与意义所在。

（安徽省社科规划重大项目“长三角更高质量一体化发展安徽的机遇和优势研究”（AHSKZD2019D01）阶段性成果）

（作者：孔令刚安徽省人民政府参事、安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心社科院研究基地研究员