2021年《政府工作报告》提出“强化企业创新主体地位，鼓励领军企业组建创新联合体”，延续2020年中央经济工作会议提出的“要发挥企业在科技创新中的主体作用，支持领军企业组建创新联合体，带动中小企业创新活动”。领军企业组建创新联合体，这是我国在即将开启现代化新征程的历史重大时刻，在强化国家战略科技力量的首要任务下，对企业创新的现代化提出的全新要求。这一提法极具时代开创性、理论前沿性和现实引领性。

这一表述有两方面的重大理论内蕴：

一方面，进一步明确了企业在国家创新体系中的主体作用。2020年7月中央领导在企业家座谈会上指出，“努力把企业打造成为强大的创新主体”。9月中央领导在科学家座谈会上进一步强调，“要发挥企业技术创新主体作用，推动创新要素向企业集聚，促进产学研深度融合”。从企业的创新主体到技术创新主体，这是强调企业创新应聚焦在应用创新领域，以技术创新为主，将知识转化为技术。从技术创新主体到科技创新主体，这是强调企业应用创新中，面对卡脖子环节时迸发出对上游基础创新的强大需求，要发挥企业从需求侧拉动基础创新进步的重要作用，推动前沿未知领域的知识探索。这既是对华为等领军企业率先聚焦基础科学研究，直接参与基础创新活动的肯定，也是要求企业的创新主体作用从应用创新向基础创新拓展和递进，实现创新的现代化，真正成为国家创新体系中的主体。

另一方面，进一步明确了领军企业在创新联合体中的主导地位。在全球范围内重大突破创新难度加大，创新成本普遍提升，创新活动日益细分的大趋势下，跨越企业边界，抱团创新，开放创新，组建创新联合体就成为当前全球创新活动的一种全新组织方式。全球市场竞争范式的转变，从企业个体间竞争转向价值链的竞争，也加速推动企业从独自创新向协同创新转变，积极加入创新联合体。但是创新联合体的组建和治理都离不开领军企业，只有领军企业才有能力在横向和纵向维度上，牵头联合同行业、上下游的众多中小企业，组建创新联合体，整体解决共性和系统性技术难题；也只有领军企业才有能力通过加强对创新联合体的治理，明确创新方向，集聚创新资源，提升创新效率。围绕领军企业来组建创新联合体，这不仅是今年重点工作任务，而且是十四五、乃至未来相当长一段时期内，我国夯实企业创新主体地位，发挥企业创新主体作用的推进方向。

这一表述的核心本质是要求构建领军企业创新链。领军企业创新链是以领军企业为主导，围绕共同的创新目标，通过多方参与主体的相互协作实现价值创造的创新组织结构。首先，领军企业组建创新联合体，带动中小企业创新活动，这天然就是领军企业创新链的一部分。领军企业在其主导的产业链内深度参与并引领中小企业创新活动，既要规定其研发目标和产品性能指标，还要为其提供直接的技术指导和检测分析，乃至对接外部科研机构，引入优质研发资源。其次，领军企业创新链并不限于中小企业，还包括高校、科研院所等全社会各类创新主体。领军企业凭借其强大的产业链规模优势，汇集在应用创新中对上游基础创新的庞大隐藏需求，产生对基础创新活动的强大拉动效应，打通并形成政产学研商之间完整的创新要素循环体系。这显然对应于企业从技术创新主体向科技创新主体的转变与升级，对应于企业创新的现代化。

构建领军企业创新链需要有三方面的政策着力点：

第一，加强两链协同，充分实现产业链与创新链融合发展。中央领导在湖南考察时指出，“要围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链”，这就是要求加强产业链与创新链的紧密协同，实现双向融合发展。一方面，领军企业创新链天然产生于其主导的产业链，必然要围绕产业链部署创新链；在产业迈向全球价值链中高端的要求下，领军企业要明确产业链的卡脖子环节，集中整合创新资源，组织多主体参与协同创新，开展联合攻关，补全我国产业链的技术空白或技术短板环节，解决可能被国外断供的直接威胁。另一方面，领军企业要准确把握其创新链的优势环节，围绕创新链优势环节来布局产业链。在拥有自主知识产权，掌握核心技术的创新链优势环节，领军企业要引导产业链资源导向，加大投入到这些环节，通过放大技术优势来助推产业链壮大。

领军企业不仅主导产业链，而且主导创新链；既是产业链的链主，又是创新链的链主。产业链与创新链融合发展的过程，就是领军企业持续推动产业链和创新链协同发展的过程。发挥领军企业的引领作用，采取包括契约型、市场型在内的多种治理机制，无论是从产业链向创新链融合，还是从创新链向产业链融合，产业链与创新链紧密协同、融合发展程度的提高都会使得领军企业创新链环节更加完备，效率更加高效。

第二，推行链长制度，有效推动链长和链主分工协作。产业链链长制目前正在全国各地普遍推行，各地选择当地经济发展的核心产业链，由地方党政机关主要领导担任相应产业链“链长”，以强链、补链、固链、延链为目标，设计一系列制度方案。链长制具有鲜明的时代背景，是在国际大环境变化和我国构建新发展格局的共同需求下，地方推动经济高质量发展的积极尝试。但链长不仅是产业链的链长，而且是创新链的链长；鉴于创新活动本身的高度不确定性和利益分享的难度，创新链更需要链长，更需要党政机关主要领导发挥链长的协调功能。尽管部分地区的链长制实践提及产业链链长在共性技术研发方面要承担公共品供给职能，但都对创新链中链长的关注不够，忽视了产业链和创新链中的双重链长内涵。

地方党政机关主要领导作为创新链链长，要与创新链链主，即领军企业紧密合作，合理分工，共同提升创新链整体效率，实现共创价值的最大化。创新链链长应定位于引导者，而不是主导者，使市场和领军企业在创新资源配置真正起到决定性作用，其要在尊重市场、减少对市场运行不必要干预的前提下采取行动，不涉及应当由领军企业在创新链中作出的市场化决策。这要求创新链链长专注于创新链中的市场失灵环节，为创新链运行提供必需的优惠政策和公共产品；协助领军企业降低协同创新中的交易成本，在合理范围内化解或分担创新风险。链长与链主之间的分工协作也为构建亲清新型政商关系，营造优良营商环境积累有益的探索实践，便于领导干部在合理范围内，正常开展与企业家的交流交往。创新链链长制的实施还要求从根本上改革当前地方党政机关主要领导的条线管理体制，打破不同部门间条线分割的障碍，围绕创新链构造由政府多个部门共同参与的弹性矩阵组织，这也是产业链链长制的必然要求。

第三，主动打破壁垒，积极发挥领军企业跨界整合能力。领军企业凭借强大的市场势力，直接面向市场需求，整合并优化配置多个参与方的创新资源要素，并协调其创新活动以实现统一的创新目标。领军企业不仅需要联合横向和纵向的中小企业协同创新，而且要在全球范围内积极搜寻符合创新目标要求的优质创新资源，例如国内外一流高校和科研机构的优秀科研人员，甚至推动高校人才培养与学科建设体系的重大调整。领军企业必须具备并发挥强大的跨界整合能力，才能在创新链的每个环节上推动产学研深度融合。

主动打破高校、科研院所与领军企业之间的壁垒，公共政策制定的发力点包括两方面。一是在领军企业创新链的各环节，为创新人才流动提供更多的“旋转门”，鼓励创新人才和要素的自由流动与集聚。这主要是让科研人员能从参与领军企业创新链中获得合理的回报，释放高校和科研院所中科研人员的创新活力；在制度安排上鼓励科研人员从高校、科研院所向领军企业创新链的流动，破除在科研成果转化、利益分享、科研人员身份归属等方面的体制障碍，让体制内的科研人员融入领军企业创新链没有后顾之忧。二是改变对高校和科研院所的评估考核体系，对它们主动接受来自领军企业创新链的研发任务给予足够的正面评价，激发它们主动融入领军企业创新链的积极性；鼓励采用市场化的方式考核创新成果，让它们也在融入领军企业创新链的过程中获得更充足的外部资源，支持其学科发展和队伍建设。