阅江楼

党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。此前，依靠重工业先行的发展战略，中国在推动经济高速增长的同时环境问题日趋严重。根据《2020中国生态环境状况公报》，中国337个地级及以上城市中有135个城市环境空气质量超标。可以说，树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，加强环境规制，降低环境污染，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国，是助推中国经济高质量发展的一个重要话题。

环境规制助推经济高质量发展的演进历程

习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”以环境规制助推经济高质量发展，大致经历了三个阶段。

一是以法律法规出台为主的探索阶段（1949年—2006年）。局部单向到全面法治建设。从地方政府颁布生态环境行政指令到基本形成由人大立法监督、政府负责实施、环境行政部门统一监督的环境规制体系。重点强化区域环境治理。1998年，国务院通过《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》，从源头上限制高硫煤的开采、生产、运输和使用。积极学习西方环境保护经验。“清洁生产行动计划”“中国21世纪议程”以及“应对气候变化国家方案”等，都是与国际接轨的体现。

二是以政府绩效考核方式为主的政策落实阶段（2007年—2011年）。官员任期环境考核。2009年，中央制定《考核评价办法》，明确将“节能减排与环境保护”列入地方领导干部的政绩考核中。节能减排五年规划目标考核。通过制定具有针对性的规划，地方政府有意识地运用环境总量信息、制定策略方针、引导资源配置，推动环境治理目标的实现。环境司法考核初步尝试。在我国司法实践中，目前已有环保法庭、环境保护审判庭、环保合议庭、环保巡回法庭等形式。

三是政府行政指令和市场化方式相结合的多元化环境规制政策提升阶段（2012年至今）。实施分类型专项治理。中央先后出台《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》。打造“共建共治共享”多维度体系。实施排污许可证交易，建立全国碳交易市场，利用碳市场机制推动经济发展方式绿色低碳转型。推进环境监察定点到位。河长制、环保约谈、生态环境损害责任追究和环保督察的实施，强化各部门环境主体意识，坚持问题导向，落实责任。

环境规制助推经济高质量发展的表现特征

环境规制，通过前期成本效应和后期补偿效应促进经济高质量发展。推进绿色治理，一方面增加企业生产环境成本负担，倒逼企业改进生产与经营方式，实现区域内环境质量提升；另一方面，推动企业技术创新，产业结构转型升级，提高产业生产效率，实现创新驱动经济增长的努力目标，体现我国经济高质量发展创新性、再生性、生态性、精细性、高效益的本质特征。

一是推动环境规制与经济增长协调。短期看，污染治理支出增加企业生产成本、压缩利润空间，经济增长和环境质量表现此消彼长特征。中长期看，环境规制对经济增长的不利效应会被逐步抵消，由负转正，实现环境保护与经济发展的可协调性，并随着环境规制执行时间的推移而逐渐增强。

二是优化产品贸易模式。中国过去以自我能源资源消耗和环境污染排放为代价维系不断增长的贸易顺差，出口产品以高资源和能源投入，低产品附加值的商品居多。环境治理一定程度上增加企业环境治理成本，致使企业提升贸易比较优势，促进中国出口产品质量升级。

三是推动产业效率提升。环境治理与污染密集型产业发展存在冲突，可以引导产业结构调整升级，实现清洁生产，发挥资源再配置效应提高行业技术复杂度，实现环境质量和产业效率的共同发展。

四是敦促企业技术创新。地方政府制定合理的环境规制政策，使企业实现治污技术和生产技术的两重进步，提升企业生产率和市场竞争力，为实现环境保护和经济增长的“双赢”提供技术支持。

环境规制助推经济高质量发展的对策建议

一是强化环境规制与经济高质量融合发展顶层设计。围绕环境治理不可或缺的行政性制度和市场性制度，重点完善资源产权制度、环境产权制度、环境补偿制度以及生态资源交易制度、价格制度等，不断强化生态红线等约束制度、生态补偿等激励制度以及生态资源监管制度等，构建更加严密的制度体系。打破中央和地方政府围绕环境规制和经济高质量发展分开出台法规和政策制度的现实情况，加大部门间协调配合，提高环境规制与经济高质量发展的制度衔接水平。

二是推进环境政策差别化机制，促进区域间绿色经济高质量均衡发展。由于区域生态承载力不同，地方政府进行城市规划与建设时，需要考虑当地生态承载力。一方面，环境规制竞争经济增长效应存在明显地区差异：东部地区，相邻城市环境规制的空间溢出对本地经济具有正增长效应；而中部地区环境规制空间外溢性对本地经济具有负向增长效应；西部地区则表现为不够显著。根据区域定位制定环境规制政策和经济高质量发展战略尤为重要。另一方面，环境规制的经济效益异质性说明助推经济发展时，区间经济非平衡性发展趋势表现明显。国家宏观整体战略政策制定后，实施具体的环境规制行政命令，要注意地区城市因素带来的政策效果差异，配合其他相关政策，提升区域间绿色经济高质量均衡发展。

三是增强企业绿色创新能力，夯实经济高质量发展产业基础。产业高质量发展取决于产业的高端化、高智能化。发挥环境规制“波特假说”效应，倒逼企业技术升级，加速淘汰高排放、高污染、低效率产业，减少资源能源不必要消耗，大力发展高新技术、高附加值产业和现代服务业，实现产业结构绿色升级。为此，要实现高水平科技自立自强，发挥国家战略科技力量，在重大关键技术攻关中以新型举国体制优势推动国家科技创新中心专攻“卡脖子”的技术难题。要完善科技创新体制机制，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。

四是大力发展绿色投资、绿色金融，推动经济高质量发展可持续。绿色发展理念引领经济高质量发展，本质上要求经济实现发展理念和发展方式的全方位变革。要构建更大范围绿色金融体系，帮助产业加快转型升级，实现绿色高质量发展。一方面，推动企业从产品设计、原材料采购、生产制造到分销运输全流程贯彻绿色理念，获得碳标签绿色认证。引进外资与对外投资中，优先引进和投资绿色技术、绿色产业、绿色企业，发展绿色园区。资金优先投向与环保、节能、清洁能源等绿色产业相关的企业和项目，促进产业结构向绿色方向转型。另一方面，加强绿色金融创新，提高绿色金融与经济高质量发展契合度。金融领域全面引入绿色理念，鼓励金融机构参与绿色发展项目，提供融资支持。地方政府重视发挥金融杠杆作用，积极建立绿色产业基金，提供绿色信贷、出台绿色贴息政策。

五是灵活运用环境规制组合形式，调动行政市场双重力量激发经济高质量发展活力。环境规制实施效果与规制工具形式的选择密切相关。命令控制型环境规制工具作为一种强制政策手段，企业必须遵守政府对其规定的污染排放数量和方式，这有时只会增加企业成本。或者当这一行政命令撤销后，带来企业报复性排污。因此，经济高质量发展内核下仅运用政府力量进行行政指令导向仍然不够。要发挥市场在绿色资源配置中的决定性作用，通过市场信号影响排污者行为。新修订的环境保护法明确公民享有环境知情权、参与权和监督权。要提高社会公众环保参与度，加强公众与政府、企业之间的沟通，使各方在知情、参与互动过程中形成共识，消除误解，增进理解，形成合力，实现政府、社会、公众间良性互动，为经济发展赋能。

[作者为南京财经大学国际经贸学院教授、现代服务业智库研究员。本文为国家社科重大项目“环境目标约束下的产业高质量发展研究”（20&ZD089）研究成果。]