扫一扫  加微信
完善淮海经济区合作机制的对策思考
2017-08-14 15:35:00  来源:江苏师范大学一带一路研究院  作者:石淑华

  合作机制完善与否,关系到区域合作的可持续性。成熟、规范的区域合作机制包括合理的利益机制、协调机制和约束机制。淮海经济区自1986年成立以来,其合作机制经历了初步建立、停滞发展、深化发展三个时期,但目前仍然存在利益机制缺失、协调机制不完善、监督约束机制缺位等问题。淮海经济区的合作机制呼唤进一步完善之策。

  淮海经济区合作机制建设的三个阶段

  淮海经济区从成立至今,已历经30多年风雨。由于行政区划调整和撤县设市等原因,由最初的苏鲁豫皖14个城市发展到现今的20个城市,淮海经济区合作机制建设大体经历了三个发展阶段。

  区域合作机制初步建立时期

  淮海经济区建立之初,就构建了比较完整的区域协调机制,具有以下几个特征:

  首先,省级政府大力支持。1980年7月,国务院颁布了《关于推动经济联合的暂行规定》,加快对内开放、促进区域横向经济联系,自此区域联合协作在全国迅速展开。

  其次,地方政府通力合作。时任徐州市市长何赋硕、连云港副市长吴学志于1985年1月28日在新华社《经济参考报》发表了《发起新的淮海战役》的文章,得到区域兄弟地市的积极响应。

  第三,成立了决策机构,即淮海经济区市长会议。每年召开1次,共商合作事宜,交流经验,密切关系,增进友谊。至今已持续召开28年。

  第四,建立了执行机构。1986年5月,在徐州设立了淮海经济区的常设工作机构即淮海经济区联络处,下设办公室、发展研究中心、信息中心等工作部门,是徐州市政府下属的一个正处级机构。

  区域合作机制停滞时期

  进入20世纪90年代,随着市场经济体制的建立与发展,各成员市之间原本应该加强区域合作,通过内部大开放促进大发展。相反,各市相互之间竞争加剧,都立足于本省的实际和利益先后推出本市的区域发展战略,这些规划在接纳一些地区的同时也排除了一些地区,而被排除的地区想方设法挤进其他地方的规划或者提出自己的规划。在淮海经济区这个大的区域内又被人为地规划出彼此交叉、相互独立的若干个小经济区,这些多圈层、多形式的规划造成的重复建设、资源浪费和恶性竞争产生了巨大的离心力,使偌大的淮海经济区碎片化。

  区域合作机制深化阶段

  2006年召开的十届全国人大四次会议上,百名代表联名递交了题为《关于“将淮海经济区作为全国区域综合试点区、促进淮海经济区快速崛起”》的议案,社会各界再次聚焦这一区域的发展问题。在此背景之下,2010年5月7日,由淮北、济宁、连云港、宿迁、宿州、商丘、徐州、枣庄八市自愿组成的淮海经济区核心区市长会议在徐州召开,标志着淮海经济区核心区一体化建设正式启动。在这次会议上通过了《淮海经济区核心区一体化建设合作与发展协调机制》(2013年进行了修改完善),形成了核心区一体化建设的“决策-协调-执行”三个层次区域合作机制:其一,市长联席会议(以下简称联席会议);其二,办公室主任会议;其三,专题工作组组长会议。

  淮海经济区合作机制存在的问题

  淮海经济区是四省20个地级市自愿组成的合作组织。考虑到目前这个区域发展的重要性和迫切性,要真正实现淮海经济区加快隆起和全面协调可持续发展,合作机制还面临许多亟待解决的问题。

  利益协调机制缺失。分属四省的淮海经济区各成员市,都抱有依托区域为本市谋取更多利益的目的,这无可厚非。但以对话、协商、承诺方式的非制度性合作机制缺乏执行力和约束力。迄今为止,市长联席会议基本上还未涉及区域利益分配、分享与补偿等问题,更无专门的制度安排。

  高层次协调机制缺位。30多年来,淮海经济区合作一直缺乏国家和省级政府的实质性支持,至今也尚未建立省级政府间的协调机制。尽管每年例行的市长联席会议也会共商一些区域合作、共同发展事宜,但大多停留在对话层面,并没有对区域合作提出总体性规划和行之有效的共同行动纲领。即使2010年成立核心区之后,也没有得到各省有力的支持。上级政府的协调机制缺位增大了经济区的合作难度。

  县级行政区合作不到位。跨区域合作需要建立“自上而下”的区域、地级市、县(市、区)三个层面的协商对话机制,产业发展需要比较精准的空间布局。在近年来“省直管县改革、扩大县级经济管理权限”的管理模式下,小范围区域合作更容易进行也更有效率,可以“面对面”沟通协商,而目前淮海经济区合作还主要集中在城市层面,存在很大的局限性。

  协调机构非专职化常态化。淮海经济区原本设有联络处和核心区“联席会议办公室”。2015年联络处划归徐州市发改委,成为其内设机构。这一调整既不利于区域合作工作的有效开展,也降低了对其他成员市及其有关部门的服务能力。另外,联席会议办公室主任会议每年在轮值城市召开,将原本固定的场所改为随轮值主席城市而迁移,不便于对办公室人员进行绩效考核,也增加了协调工作成本。

  监督约束机制不完善。联席会议办公室负责督查、协调市长联席会议决定的落实,至于督查落实情况及其所应承担的后果,并没有具体规定;各专题组主要根据本专题组的合作内容和事项进展情况,提交专题调研报告,也没有规定其执行之责,更没有建立绩效评估机制。

  淮海经济区合作机制的完善之策

  区域合作机制不完善,阻碍了区域经济社会的协调发展,不利于缩小区域间差距,还会引发区域内部的过度竞争,导致产业高度同质化,影响区域可持续发展。可从如下几个方面对合作机制进行完善。

  建立多元化的利益补偿基金。如今,淮海经济区作为国际和发达地区重要的产业承接地,要正确处理好徐州与周边城市的产业布局关系,尽量保障各城市都能够从地区专业化分工中获益,实现帕累托改善。中心城市为了发展战略性新兴产业和现代服务业,大量传统优势产业需向周边城市转移和扩散。产业承接方需按一定比例给予产业转出方利益补偿。在这种情况下,地方政府官员由于受到政绩考核的约束,如果受益方无意向受损方提供利益补偿,产业转出方就缺少产业转出动力,不利于区域产业空间布局的优化和产业结构的调整。为此,需要拓展区域经济合作利益补偿基金的筹集渠道,设立包括政府财政支付筹集、市场化筹集、从区域经济合作利润中提取一定比例作为利益补偿等多元化的利益补偿基金。

  建立多层次的合作组织结构。首先,积极争取各成员市所在省的支持,成立由各省省长参与的跨区域联席会议,恢复淮海经济区联络处的功能,编制淮海经济区合作规划,加快推进区域合作。其次,实施“立体化”的区域一体化战略,将合作机制建设延伸到县级行政区,建立次区域合作机制。以次区域合作促进区域一体化,以区域一体化带动次区域合作,进而从两个层级推进淮海经济区一体化发展。

  建立有约束的监督问责机制。首先,要建立区域内政府间合作责任制度。府际合作责任制度的缺失,不利于区域合作的持续发展和合作目标的最终实现,应该逐步建立包括上级对下级府际合作责任的追责、府际合作成员资格的限制与取消、落实区域行政协议责任等内容的府际合作责任制度。要创新政绩考核制度,将区域合作至少纳入各成员市政府领导考核之中,引导本位利益与区域利益的有机结合,实现区域整体利益的最大化。

  建立区域治理新模式。在区域一体化过程中,无论是“自上而下”的行政模式,还是“自下而上”的市场模式,都要充分发挥好政府与市场两种资源配置方式的优势及作用。随着我国区域管理制度改革的不断深化,各种社会力量逐步兴起,成为区域治理中的重要力量。因此,整合政府、市场、民间三方力量,构建“政府引导+市场主导+民间参与”的多元化区域治理新模式,有利于有效解决跨区域合作发展中的现实问题,加快推进淮海经济区一体化进程。

(转载需注明来源:江苏智库网)
  编辑:蔡阳艳