【序言】以“大城市群”带动全国经济发展，以大都市区带动地区经济发展，充分发挥民间团体作用，地方政府加强合作，认真持续地做好区域规划。美国城市群发展在全球居领先水平，借鉴其成功经验，对推动中国城市群发展很有益处。

　　1、以“大城市群”带动全国经济发展

　　美国的十大城市群都处在沿海或五大湖地区，如果按4象限来划分，在第一象限的有波士华城市群、芝匹兹城市群、多布切斯特城市群，在第二象限的有北加州城市群、卡斯卡迪亚城市群，在第三象限的有南加州城市群、达奥斯汀城市群，在第四象限的有休奥尔良城市群、南佛罗里达城市群、夏兰大城市群。这十大城市群沿海沿边比较均匀分布，再由这些大城市群向内陆辐射，这样就形成了十大均衡发展的动力源。

　　这一点对我国有着非常重要的借鉴意义。我国目前的三大城市群——长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海城市群，全部集中在东部沿海，很难带动广大中西部地区尤其是西部地区的发展。尽管我国没有美国那样两面临大洋的地理优势，但有长江、黄河深入内陆，可以依托这两大江河在内陆地区布置少数大城市群以带动中西部地区经济社会发展。如在长江中游地区依托武汉城市圈和长株潭城市群的“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”打造“长江中游城市群”，在长江上游地区依托重庆市和成都市的“全国统筹城乡发展综合配套改革试验区”提升成渝城市群的质量，这两个城市群都应该定位是megalopolis（大城市群）级的，作为全国经济增长的第四极、第五极来规划和建设。这两个“极”真正立起来了，分别可以带动整个中部和西部的发展，可以解决沿海大城市群“鞭长莫及”的问题，从而在最高层次上实现区域统筹发展。

　　2、以大都市区带动地区经济发展

　　在美国内陆地区，虽然没有“大城市群”，但有上百个大都市区（MA）。如果说Megalopolis的功能是统筹全国区域发展，那么MA主要功能是统筹中心城市与周边区域（包括小城市和农村）的发展。这种功能更具有普遍性，美国联邦政府因而也给予帮助和支持。如美国中部的堪萨斯大都市区，其连续建成区地跨密苏里和堪萨斯两州，共8个县和城镇112个，总人口150多万。1972年成立“美国中部区域委员会”（Mid-AmericaRegionalCouncil），设立董事会，几十年来，联邦政府还一直为“美国中部区域委员会”董事会提供经费预算，以扶持中部城市群的发展。

　　中国中西部地区除了培植少数“大城市群”外，目前更迫切的需要是扶持大都市区（或称“城市圈”）的发展。因为即使建立了几的个“大城市群”，仍然要上百个大都市区来配套、来补充，特别是在新疆、内蒙地区必须要有独立的大都市区或联合大都市区，新疆乌昌地区、内蒙呼包鄂地区已经具备了较好的发展基础，国家应给予大力扶持。而关中大都市区发展水平更高，应推动其向“大城市群”过渡，以增强带动能量，扩大辐射范围。

　　3、充分发挥民间团体作用

　　人们通常认为美国的都市管治比较薄弱，我到访的芝加哥、凤凰城等一些大都市区的官员和学者也认为其管治能力比中国差很多，因为要办成一件事件需要大都市区的成员达到一致，这十分困难。如芝加哥大都市区人口940万，由6个县组成，下设113个镇，272个市。成立于1997年的“大都市区市长会议”包括272名市长，由于市长之间互相平等，会议通常很难解决有争议的议题。尽管如此，芝加哥都市区的运转一切正常，并能有效地贯彻和实施战略行动，如世界数一数二的芝加哥奥黑尔机场扩建工程的建设。这是如何办到的？后来发现，美国大都市区管治的一条重要经验是民间组织发挥的关键作用。在纽约、芝加哥、凤凰城，民间团体组织几乎成了大都市区管治的主要力量。大都市区的民间集团领导主要来自商会团体，而在美国商会的组织往往具有很高的可信度（与当地政治家比，商会不会为争夺选票而“忽悠”老百姓），这便使其能够施加巨大的影响。如早在1877年，芝加哥就成立了以大都市区商界和专业领袖为主要会员的组织——贸易俱乐部。1909年，贸易俱乐部委托一个叫丹尼尔·伯恩汉姆（DanielBurham）的会员为其起草一份芝加哥的规划图。丹尼尔这份规划图以巴黎为灵感，直到今天仍旧是芝加哥大都市结构的发展蓝图。同样是这个俱乐部，在1996年千禧年来临之际，组建了6个委员会，重新思考芝加哥大都市区的未来。2000年，成立了“芝加哥大都市2020”的新组织。2006年，这个组织在伊利诺州的帮助下，建立了一个共和党、民主党都支持的地区规划理事会，负责伊州北部地区的土地利用和交通规划。理事会于2006年9月向州长和州议会汇报了完成其章程中所列工作应需要通过的特定法规。

　　在中国，城市群建设的积极性主要来自地方政府，民间的积极性调动问题还没有得到应有的重视。目前，有些地方出现了城市群民间团体，应大力扶持，支持其发展。2008年5月，“武汉城市圈名优农产品营销协会”正式成立，并在武汉市的武商量贩、中商平价等超市举行武汉城市圈名优农产品大联展，多家农产品生产企业与武商量贩、中商平价等达成合作协议。协会的成立，是为武汉城市圈内农商合作形成长效机制、探索商品流通组织新形式进行的一次积极尝试，是惠农、惠商、惠民之举。今后，我国应特别注重扶持这种民间团体的发展壮大，因为市场机制才是城市群的长效动力。

　　4、地方政府必须加强合作

　　仍以堪萨斯“美国中部区域委员会”（Mid-AmericaRegionalCouncil）为例，它虽然没有立法权，但各地方政府对治安、交通、环保、水利、幼儿保健、老人服务等等都进行了合作。比如，争取了两个州政府的立法机关同意以及本地居民投票赞成，在两州的堪萨斯市建立了“911”紧急报警呼叫系统；其次，同这两个州的有关部门和企业联系协商，落实了美国有关空气污染控制标准，使堪萨斯市成为美国空气最好最清新的地方；动员两个州的市政府和居民集资，在密苏里河上建造了一座大桥，便利了交通。当然，美国发育较早的芝加哥、洛杉矶等一些城市化地区，由于地方政府太多，确实存在协调的成本较高的问题，但后来的新兴大都市区设置的地方辖区数量比以前有明显减少，这使得大都市区的管治能更为加具有一致性，政府合作成本得以降低。如大凤凰城人口超过400万，为全美第七大都市区，只有13个地方政府；美国发展最快的拉斯维加斯大都市区，人口超过200万，却只有5个地方政府（而芝加哥有385个）。

　　这种趋势与中国目前的大都市周围撤销县级市或县的情况有些类似。因为地方政府少，便于合作，于是就有了“双层经营”——在继续发挥民间作用的同时，也强调大都市区各辖区政府之间的合作，更强调公共机构和私营机构之间的合作。美国学者认为，中国地方政府在城市群的合作方面比美国操作方便，见效也快。实际上只说对了一半：在一省范围内的城市群，一般是在省政府的协调或直接领导下，工作推进比较顺利；如果跨省区，政府合作的难度不一定比美国小。因此，美国地方政府之间的自主合作仍然有可借鉴之处。

　　5、认真持续地做好区域规划

　　美国城市群都很重视区域规划，尤以大纽约为代表。纽约大都市区是美国人口最多的城市化区域，却是美国管治最好的，成立于1922年的区域规划协会功不可没。协会在1929年发表了第一份地区规划，精辟地指出了交通网络和公共空间作为地区发展关键杠杆的作用，从而为纽约大都市区之后几十年的发展打下了基础；1968年发表的第二份地区规划成功确定了新的目标，即重建纽约大都市区公共交通系统和重建及巩固地区中心，从而更好的为公共交通、保护自然资源、建立高密度的城市化地区等到目标创造条件；1996年发表的第三份地区规划，针对的是大都市区内严重的财政问题提出应对之策。“9·11”恐怖袭击发生后，区域规划协会参与了下曼哈顿区的重建工作。作为专业中介组织，协会提出的都是协作式规划，其目的是把各个关键利益的代表聚集在一起，政府机构只是其中的一方，当然规划过程的结果最后还是需由政府部门来法规化（也有一些行动可完全通过非政府部门来贯彻实施）。这种模式既不需要合并地方政府，也不需要将其权力大量分割出来，却能从特别管区的运用以及由大都市区承担的战略规划和大都市区整体的市场和推广中获得网络合理化和规模经济效益。

　　这给我们几点启示：一是城市群规划应依托专业中介机构来进行，而这些机构的专业规划，对城市群的发展具有至关重要的影响，政府部门自己做的规划往往出于迎合本届政府领导而导致不是好大喜功就是缺乏前瞻性；二是依托的专业中介机构最好是本地的，或者是本地牵头的（可由其邀请外地专业机构参加），这并不是排外，因为本地机构除了熟悉情况外更能持续认真地做下去，如果上次请北京做、这次请上海做、下次请广州做，或者上次请英国做，这次请美国做，下次请加拿大做，不仅时间成本和其他成本较高，而且通常衔接得不是很好，甚至脱离本地实际；三是城市群规划要法制化，避免出现“张三上台挖李四上台填”的现象和“拉链”工程。