在今年5月举行的苏北发展座谈会上，省委书记李强同志提出“1+3”功能区战略构想，“1”即扬子江城市群，“3”包括沿海经济带、以宿迁、淮安为主的生态经济区和淮海经济区中心城市（徐州），实现了江苏发展单元的战略重组、发展格局的战略重构、发展优势的战略重塑，赋予江苏经济新动力、发展新活力和竞争新优势。

　　从以行政区为主的“3+1”到以功能区为主的“1+3”，是新常态下江苏协调发展持续发展的战略选择

　　近年来，通过分类指导、政策支持，苏北经济增长速度明显高于全省。但由此带来的弊端已日益明显：第一，经济发展的时空环境都发生重大变化，苏南经验难以在苏北再复制。以苏北增速高于全省多少个百分点来定位，很容易使苏北步入走老路、粗放型、以牺牲生态环境来换取发展速度的误区。第二，采取在同一条道路上排队走的思路，即使苏北增长速度略高，但由于发展基数的悬殊，地区间的差距仍呈现不断加大趋势。第三，三大区域的划分，使苏南、苏中和苏北三个词在某种程度上代表着外界的一种主观评价和内在认同，成为制约苏中、苏北发展的心理负担和无形束缚。

　　行政区经济的本质是竞争，功能区经济的核心是协同。以行政区为主导的“3(苏南苏中苏北)+1（沿海）”的区域发展战略，主要着眼于地区间差距缩小，而以功能区为主导的“1+3”区域发展战略，则主要着眼于特色开发和国土空间发展结构优化。从以行政区为主到以功能区为主，是着眼江苏未来发展的战略之举，有利于打破三大传统板块的地理分界和行政壁垒，在更大范围内实现资源的统筹优化配置，促进各地校准发展定位、聚集发展重点、彰显特色优势，实现差异发展、协调发展、融合发展。

　　二、放大各功能区优势特色，赋予更高层面的战略定位

　　把江苏作为一个城市来经营，大运河和长江在这里纵横交错，沿江南岸是建成区，沿江北岸和沿海是开发区，江淮地区是生态大公园，徐州（徐连）是具有综合功能的副城，科学谋划“人、地、水、城、产、绿”布局。

　　1.扬子江城市群：江苏经济的“发动机”、长三角城市群北翼核心区。将沿江八市整体纳入扬子江城市群，形成一体两翼格局。一体，即以靠江近的20多个县级单位作为实施主体和扬子江城市群的核心区，是我省二三产业的主阵地、全省经济发展的主动力、江苏参与国际国内竞争的主战场。两翼，即以宁杭生态经济发展带江苏部分的7个县（区）作为南翼，高邮、宝应、兴化等里下河地区作为北翼（同时作为与江淮生态经济区的战略叠加区，扬子江城市群向江淮生态经济区的战略过渡区），为扬子江城市群插上生态绿色翅膀。同时，扬子江城市群发展应注重解决两头“肥”、中间“瘦”问题，着力补齐中部短板，探讨借鉴雄安新区经验，在城市群中部、沿江北岸打造扬子江新城，建设反磁力中心的可行性。

　　2.沿海发展带：江苏潜力发展极、长三角北翼经济中心。沿海三市，大都处在战略叠加区域，能够把其它功能区串联和链接起来。摆脱长期以来存在的“全国的优势在沿海，江苏的优势在沿江”观念束缚，放大国家战略优势，打通沿海高速通道，大力发展临港经济和海洋经济，做好全面接轨上海大文章，培育江苏新的发展极，打造长三角北翼经济中心。

　　3.江淮生态经济区：江苏生态经济的探路者、全国可持续发展示范区。走出单纯追赶苏南的误区，把生态保护和生态旅游等经济功能开发结合起来，实现由江苏经济洼地、工业经济追随者到全省生态经济探路者、全国可持续发展示范引领者的战略转变。抢抓淮河生态经济带上升为国家战略机遇，争取国家可持续发展议程创新示范区建设试点，深度挖掘和利用各自资源禀赋，重点抓好运河、淮河沿线、里下河地区和高邮、洪泽、骆马等三湖周边的治理和发展协同。鼓励苏南到江淮地区建设“生态飞地”园区等举措，实现扬子江城市群与江淮地区发展资源特别是生态旅游资源无缝对接。

　　4.淮海经济区中心城市：促进徐州与连云港双城联动。徐州作为淮海经济区的中心城市，连云港作为国家中东西区域合作示范区，均担负着国家区域中心功能。建议在重点打造徐州淮海经济区中心城市的同时，实施徐州与连云港的双城联动，发挥连云港作为沿海战略和淮海经济区中心建设战略叠加效应，将沿东陇海地区（徐连经济带）打造成为淮海经济区中心地带，增强其在“一带一路”倡议实施进程中的国内国际影响力。

　　三、深刻理解“1+3”功能区战略的丰富内涵，着力做好“+”字大文章

　　这里的“+”，不是区域的简单相加，而是建立在放大优势、强化功能、彰显特色基础之上，能够通过生态水系、功能特色、基础设施、体制机制的链接，形成一个功能互补、协调联动、融合融通的江苏发展共同体。

　　1.实行水系+，突出水韵标识，打造发展新品牌。四大功能区，除淮海经济区外，都与“江、河、湖、海”密切相关，并且由大运河相贯通，更加有利于彰显“水韵江苏”品牌。认真落实习近平总书记关于大运河文化带的批示精神，切实把江苏段“保护好、传承好、利用好”，建成全国示范带。把“共抓大保护、不搞大开发”的理念运用到大运河沿线，拿出治理太湖的气魄和举措，把水系由分界线变成中轴线，由分隔区变合作区，做好大运河及其沿线湖泊的治理工作，做好以水系促江苏区域融合大文章。加强规划统筹，借助运河连通长江、淮河两大河流，太湖、高邮湖、洪泽湖、骆马湖、微山湖等五大湖泊的优势，实现各大功能区的有机连接，构建由生态区和经济区相辅相成、发展带与生态带交相辉映的网络化空间，形成大中小城市协调有机发展的城市网络体系。

　　2.实行特色+，突出柔性边界，放大生长新优势。以前的“3+1”格局，以设区市为单位，具有刚性边界。现在的“1+3”，在综合考虑设区市行政边界的基础上，更多的以县级为单位组团，具有一定的边界柔性，旨在通过缩小发展单元、优化组合方式激发发展新动能。扬子江城市群重点推进城市+，把一群城市织成城市群，促进一体化发展；沿海经济带重点推进海洋+，大力发展海洋经济，再造一个海上江苏；江淮生态经济区重点推进生态+，做好绿水青山就是金山银山大文章；徐连经济带重点推进一带一路+，在对接国家大战略中做大格局、做出影响、做成区域中心。

　　3.实行交通+，突出轴带引领，构造多维新空间。高度重视发展轴带在区域一体化战略中的引领作用，通过增强内部联系释放发展潜能，形成1+3>4的整体效应。在原来高速公路过江的基础上，加快沿江高铁环和江淮地区高铁建设，重点在高速铁路、城际轨道、隧道交通等方面实现突破，逐步消除制约人才流动和通勤瓶颈。发展沿江北岸的交通，必须注重发挥通道和传导功能，在促进“1”和“3”的连接与对接上做文章，使江淮地区能够快速接入上海和南京，更加便利地对接长三角地区和长江经济带沿线城市。超前谋划江苏机场群，打造江苏面向全国和国际的立体交通大格局。

　　4.实行机制+，突出改革主线，探索发展新路径。突出县级主体作用，加大改革力度，放大改革优势，赋予县级在功能区经济发展和跨区域合作方面更大权限，着力推动县区层面点对点的合作和融合，进一步解放县域生产力。特别是跨江合作，要缩小单元，采取点对点、多组团、连线成片的策略推进，比如龙潭-下蜀、六合-仪征、泰兴-新北、靖江-江阴、如皋-张家港组团等，让跨江融合战略首先在县域落地。对全省县级单位进行分类管理，建立与功能板块相适应的差别化经济财税政策、考核评价体系，构建由省、设区市和县及各类开发区组成的多层级组织协调和协同治理机制。（作者系省社科联研究室主任，本文系江苏省社科基金重大项目《江苏沿江协同发展与扬子江城市群建设研究》[编号：16ZD005]阶段性成果）