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积极发挥地方立法试验功能
2021-08-19 09:46:00  来源:中国社会科学报  作者:杨登峰

与改革开放的渐进模式相适应,我国法律制度的变革也具有渐进性和试验性。其试验方式主要有两种:一是地方政策试点,即在创制新法律制度或修改旧法律制度之前,在取得授权的前提下,通过局部试点积累经验、创造条件,待条件成熟后再通过立法在全国推广。二是地方立法试验,即在国家制定统一立法之前,允许地方立法机关先行立法,在地方进行试验,为国家统一立法的制定探索路径、铺设条件。

地方立法的试验功能和特征

我国地方立法的功能具有多元性,必须充分揭示和认识它的试验性。按照立法事权和功能,我国地方立法可分三类:一是属于国家立法事项,在法律、行政法规已经作了规定的情形下,为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况作具体规定,通常称之为实施性地方立法”;二是属于地方性立法事项,地方性法规根据本行政辖区内社会实践的需要,创制性地就相关事项作出规定,通常称之为“创制性地方立法”;三是属于上位法的立法事项,在上位法没有立法的情形下,地方性法规或者地方政府规章根据实际需要,先行就有关事项作出规定。人们往往称这种立法为“先行性地方立法”。

先行性地方立法也是新法律规范的创设,本质上仍属于创制性立法,因此,先行性和创制性是其基本特征,但除了这两点之外,先行性地方立法更为重要的特征在于代位性、补充性、暂时性和试验性。所谓代位性,即从立法主体看,它是在本位立法主体未及时履行立法职能的情形下,由下位立法主体开展的替代性立法行为。所谓补充性,即从规范关系看,它是在上位立法应规定但还未规定从而存在立法“缺漏”的情形下,对相关“缺漏”进行补充立法的行为。所谓暂时性,即从时间效力看,这种立法的施行是受限的或者暂时的,要么在上位法制定后自行终止,要么法律本来规定了其效力期限。立法法规定,先行制定的地方性法规在国家制定法律或者行政法规后,同法律或者行政法规相抵触的自动失效;先行制定的地方政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。所谓试验性,即从法律变迁看,先行性地方立法旨在为上位法的制定积累经验、创造条件。上述六个特征中,先行性、代位性、暂时性是其形式特征,创制性、补充性和试验性是功能特征,而创制性与补充性又最终统一于试验性。因此试验性才是“先行性地方立法”的本质特征,将其称为“试验性地方立法”才能更好地揭示它所担负的立法使命。

地方试验立法的基本形态与结构

针对试验性地方立法或地方立法试验,2000年制定的《立法法》已作了一些规定,2015年修改的《立法法》作了进一步补充和完善。目前,我国试验性地方立法主要有三种形态:一是经济特区的先行试验立法;二是地方性法规的先行试验立法;三是地方政府规章的先行试验立法。这三种试验立法各有其优势与特征。

经济特区的先行试验立法基于经济特区先行先试的战略地位,《立法法》对其立法事项范围没有限定,包括《立法法》第八条规定的法律保留事项在内,试验事项范围较大。不过,这种先行试验立法权仅为经济特区所在地地方立法机关所特有,且以全国人大及其常委会的特别授权决定为依据,不具有普遍性。地方性法规的先行试验立法,源于《立法法》第七十三条第二款的一般性规定,是全国所有省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和设区的市的人民代表大会及其常务委员会所享有的,具有普遍性。不过,它的试验范围限于《立法法》第八条规定的法律保留事项之外的其他国家立法事项,小于经济特区的先行试验立法权限;但即便这样,其试验范围仍属国家立法事项,成功经验可为国家立法所吸收,试验成果会在全国范围内产生广泛影响。地方政府规章的先行试验立法,源于《立法法》第八十二条第五款的一般性规定,为所有省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所享有,也具有普遍性;但它的试验范围限于地方性事务,是在“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的”情形下,因行政管理迫切需要进行的,成功经验仅能为地方立法所吸收,试验成果仅在相应地域内产生影响。上述三种先行试验立法构成了我国地方先行试验立法的三个层次和基本结构,是推动我国法律体系稳步发展和变革的重要动力。

地方先行试验立法的基本原则

要积极发挥先行试验立法功能,就应当遵循以下原则。第一,坚持党领导立法原则。坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的首要要求。而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。《决定》同时也提出,要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。据此,坚持党对全面依法治国的领导首先就要坚持党对立法的领导,地方先行试验立法涉及重大体制和重大政策调整的,应当依程序报相关党委讨论决定。

第二,坚持制度创新原则。不论是经济特区的先行试验立法、地方性法规的先行试验立法,还是地方政府规章的先行试验立法,都是在上位立法主体尚未就有关事项制定法律规则的情形下,或者基于改革的需要,或者基于地方治理的需要进行的立法活动。于此情形,制度创新不仅是地方先行试验立法的根本特征,更是其根本使命,通过创制新的法律规范引领和推动改革,促进国家法律制度变革,是其根本价值所在。因此,地方先行试验立法必须勇立改革潮头,以制度创新为己任,为国家立法和地方立法变革铺路架桥。

第三,坚持科学与民主立法原则。制度创新并不是不顾客观实际的蛮干,也不是无视民意的“单干”。《决定》和《立法法》都把科学立法、民主立法作为立法的第一和第二基本原则。科学立法要求立法必须反映事物发展规律和地方经济社会发展实际,要求广泛吸纳专家学者参与立法,发挥他们的专业优势和聪明才智。民主立法要求立法必须反映人民意志、得到人民拥护,要求健全立法机关和社会公众沟通机制,拓宽公民有序参与立法途径,广泛凝聚社会共识。毫无疑问,地方先行试验立法也必须遵循和坚持这些原则。

第四,坚持依宪、依法立法原则。依宪、依法立法是立法的又一基本原则,地方先行试验立法也不能例外。坚持依宪、依法立法,首先,要坚守地方试验立法权限。经济特区先行试验立法必须以授权决定赋予立法权限为条件,地方性法规的先行试验立法必须以《立法法》第八条规定的保留事项之外的国家立法事项为边界,地方政府规章只能以地方性法规的地方立法权限为边界,不能超越。其次,不能抵触上位法,地方性法规不能违背宪法的基本理念以及法律或者行政法规的基本原则,地方政府规章不能在没有法律、法规依据的情形下,设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

第五,坚持地方特色原则。地方性先行试验立法,尤其是地方性法规,即便是就国家立法事项先行创制新的法律规范,也要根据本地的具体情况和实际需要进行。地方政府规章的先行试验立法本就是针对地方立法事务的,自然要根据地方行政管理的迫切需要来进行。只有地方先行试验立法具有鲜明的地方特色,才能形成地方试验立法的多样性,才能形成地方立法的竞争性和立法经验的可比较性,才能真正发挥地方立法的试验功能。

地方先行试验立法的有效推进

自2000年《立法法》规定地方先行试验立法制度以来,享有立法权的地方人大及其常委会和地方人民政府进行了积极探索,为推进国家立法和地方立法变革发挥了重要作用。尤其在行政管理领域,如政府信息公开、行政决策与执法程序、社会信用制度建设等方面,都发挥了积极作用,为国家立法和地方立法开创了新局面,积累了丰富经验。但还存在一些不容忽视的问题。

第一,对地方立法试验功能的认识还不到位,积极发挥地方立法试验功能的自觉性、主动性还不够。第二,对地方先行试验立法的权限界定不够清晰,一定程度上还存在地方先行试验立法逾越立法权限的现象。第三,地方试验立法身份意识不清,不易辨识,难以与其他实施性立法、创制性立法相区别。第四,缺乏专门针对地方先行试验立法的立法评估,有试无验的现象普遍存在。第五,与地方先行试验立法不景气相对应,法学界对地方试验立法的研究也不够,反哺地方先行试验立法的能力不足。总而言之,法律界更多关注地方立法的实施功能和创制功能,较少关注甚至忽视了地方立法的试验功能,没有充分发挥地方立法为国家立法先行先试和积累经验的作用,一些地方立法试验不够规范。

围绕以上问题,为进一步发挥地方先行试验立法功能,应当从以下几个方面加以规范和推进。第一,地方立法主体应当充分认识地方立法的试验属性,树立积极参与和推动国家法律变革的意识,自觉发挥地方立法的试验功能。第二,严格划定地方先行试验立法事项范围,尤其是明确地方性法规和地方政府规章的试验立法权限,依法行使地方立法试验权,依法有序推进试验立法。第三,增强地方试验立法身份标识意识,自觉地在立法(或立法说明)中标识试验立法条款的先行试验性,便于认识,也便于接受审查、检验。第四,及时、客观地评价地方先行试验立法的实施效果,将先行试验立法的有益经验及时上升为正式立法,在更广大的范围和更高的法律渊源层面推广。第五,顺应地方先行试验立法的实践需要,积极开展地方试验立法理论研究,助力地方立法试验顺利开展。

【作者系南京师范大学中国法治现代化研究院研究员。本文系国家社科基金重大项目“新时代中国改革创新试验的法治问题研究”(18ZDA134)阶段性成果。】

(转载需注明来源:江苏智库网)
  编辑:蔡阳艳