摘要：江淮生态经济区建设面临挑战与机遇，一方面是经济发展不平衡不充分、增长不可持续、群众不够富裕，不符合新时代高质量生态经济发展要求；另一方面，由于经济发展、城镇建设和人口密度均低于全省平均水平，也为区域发展提供了巨大的空间。江淮生态经济区建设要坚持人与自然和谐共生的理念，统筹“山水林田湖草”系统治理。系统治理体系包括：建立健全绿色低碳循环发展的经济体系、构建市场导向的绿色技术创新体系、构建清洁低碳、安全高效的能源体系、实现生产系统和生活系统循环链接，以及构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系等，打造宁静、和谐、美丽的生态经济区，开启生态文明建设新征程。

　　十九大报告指出，我国建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富与精神财富来满足人们日益增长的美好生活的需求，还要提供更多优质生态产品以满足人们日益增长的优美生态环境需要。江苏践行绿色发展理念，对全省发展格局进行重构，搭建新的战略载体，实施重点功能区战略，把全省分为几个大的功能区，即“1+3”的功能区：所谓“1”，就是在江苏沿江两岸八市打造扬子江城市群；所谓“3”，分别是沿海经济带、淮海经济区以及江淮生态经济区，力图以新的发展布局带动江苏发展优势重塑。其中江淮生态经济区是江苏最有生态价值、生态优势、生态竞争力的地区，面临巨大的机遇和挑战，建立系统治理体系势在必行。

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　　江淮生态经济区建设面临的现实困境

　　江淮生态经济区包括淮安、宿迁以及里下河地区的高邮、宝应、兴化、建湖、阜宁等县或市，是江苏水网最密集的区域，也是第一产业较发达区域。江淮生态经济区在推动经济发展现代化、生态化、绿色化的同时面临许多现实困境。经济发展落后，生态脆弱，环境问题突出，资源利用不充分等都制约江淮生态经济区的发展。

　　1．区域经济发展落后

　　江淮生态经济区中有6个江苏省扶贫地区，其中苏北占全省低收入人口总量的94.1%，省经济薄弱村苏北有771个，占总量的93.9%，成为建设江淮生态经济区的重要绊脚石。江淮区域农业较多，“三农”问题、城乡结构不合理、农民教育等问题仍然存在，影响了苏北现代化发展进程。

　　2.区域生态功能脆弱

　　江淮区域经济发展、城镇结构、乡村建设都低于全省平均水平，以往“跟随式经济”以牺牲生态资源、环境来提高GDP，为建设江淮生态经济区留下众多隐患。物种资源陷入贫乏困境，主要河流底栖动物物种丰富和较丰富断面比例较2015年下降8.4个百分点，贫乏和极贫乏断面比例上升5.4个百分点。当前面临的“断头浜”与“河道淤塞”问题普遍，如骆马湖周边非法采砂船，新沂河因早期工业排污超过标准而受到威胁等。

　　3.区域环境问题突出

　　区域内部分地区环境问题突出，以淮安为例，废水排放量达2.553亿吨，工业废水占24.9%，生活废水占75.1%。全市二氧化硫总排放量4.14万吨，碳氧化物排放总量5.66万吨。土地污染也是不容忽视的问题，主要有农业生产污染与重金属化工企业排放污染，其中铜的单项污染指数最高，其次为砷和镍。江淮区域农村居多，农民生态意识薄弱，大量的生活垃圾随意丢弃以及畜牧养殖没有相关污染处理措施使得土壤污染严重，乡村环境有待整治。

　　4.区域资源利用率低

　　江淮土地资源、水资源、湿地资源丰富，然而土地资源开发能力弱，土地粗放使用，造成人地矛盾突出。江淮区域还有丰富的湿地资源，着手保护湿地之余仍然会有湿地资源被围垦、污染和过度利用等现象。江苏省湿地保护规划中提出到2020年自然湿地保护率达50%，才有可能扭转现今湿地生态功能退化的趋势。

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　　高质量生态经济区的基本要求

　　为解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的主要矛盾，应该遵循低消耗、低污染、低排放的高质量发展方式，确保生态保护红线、永久基本农田、城镇开放边界三条控制线“三位一体”，强化环境治理机制和生态补偿机制，构建区域内自然保护地体系。

　　1．拥有较强的生态承受力

　　生态承受力是一定的生态系统所提供的生态资源所能满足人类活动的可持续发展的能力，主要取决于人口与生产力的布局、土地利用优化方式以及产业结构与布局。合理的产业布局、人口分布、生产力结构会促进区域的生态经济沿着高质量的方向发展，而过度的开发与使用生态资源，会导致区域的经济发展与规模受到环境的制约。江淮生态经济区域内水面面积达到5585平方公里，占全省总量的近1/3；湿地面积达到5652平方公里，占全省长江以北区域的1/2。发展不平衡不充分的现实问题需要区内行政单位本地的发展能力与生态承受能力相匹配。

　　2.落实城镇开发控制线

　　完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制红线，促进城市走集约发展道路。生态保护红线是在红线内从制度、体制和机制方面做好监管和责任督查。永久基本农田的确立防止农田“非农业化”，调动各方保护耕地积极性。城镇开发边界控制线是为了合理确定城镇开发规模，节约土地，推动城镇集约化发展。江淮生态经济区需将森林、草地、湿地、湖泊与城乡用地严格分开，合理规定城乡用地、生态用地，促进区域协调发展；对于永久建设基本农田，要将最优质的耕地划为永久农田，同时要控制好城镇开发边界。

　　3.强化排污标准与责任

　　为解决突出环境问题，区内各级政府持续实施大气污染、水污染、土壤污染防治行动；提高污染排放标准，健全环保信用评价，强制性披露信息，对不符合国家标准，违反相关法律法规行为实施严惩重罚制度；开展国土绿化，湿地保护，扩大退耕还林还草范围。在建设江淮生态经济时，政府应当建立排污标准，实施排污费征收制度，提高污染处理标准，明确政府、企业的责任。

　　4.实施生态补偿机制

　　按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则实施市场化、多元化的生态补偿机制。以保护优先，建立环境治理控制指标体系；加快生态补偿，从法律的角度确定生态补偿的原则、程序、机构、检验与监督。江淮生态经济区要建立法律化生态补偿机制，补偿主体多元化、方式多样化、标准合理化、监管有效化，实施更全面的保障措施和更科学的制度设计。

　　5.建立自然保护地体系

　　顺应自然、尊重自然、保护自然，坚持山水林湖田草是一个生命共同体。江淮生态经济区应对自然保护地进行功能重组，健全法律法规，强化监督管理，完善功能区配套基础设施，率先构建以省级公园和国家公园为代表的自然保护地体系。江淮生态经济区应借鉴国内外经验，设置专门的机构负责自然保护地建设与管控，以承担区域生态安全功能为主导，建立具有国际影响力的国家生态公园。

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　　江淮生态经济区建设的系统治理体系

　　建设江淮生态经济区要树立社会主义生态文明观，人与自然和谐共处，坚持“统筹山水林湖田草系统治理”的基本方略，建立多方联动、多方参与的系统治理体系。

　　1．健全绿色低碳发展的经济体系

　　江淮生态经济区要大力提高发展质量和效益，创造出更多优质的生态产品。应突出创新驱动、生态富民、绿色发展原则，构建以现代农业为基础，以战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业为主体的绿色产业体系，以及集约、协调、可持续空间开发格局。区内化工产业的比重相对较少，占到37%左右，利于构建绿色生态产业体系，把握“河水大走廊”的发展优势，建设“生态走廊”、“绿色走廊”、“清水走廊”，将生态优势转化为生产优势。

　　2.构建市场导向的绿色创新体系

　　江淮经济生态区要将产业提升与生态保护相融合，坚持生态优先，绿色发展，以创新推动产业转型发展，坚持共享发展，大力推进产业结构、城乡布局的调整。首先要提高产业进入门槛，对环境有危害的产业严禁进入，对环境有益又能提高经济水平的高新技术产业积极引进，比如宿迁深入推进“511”工程，推动园区提档升级，引领各项目进入产业园区集聚发展；其次要大力发展以“新产业新模式新业态新技术”为代表的新兴经济，推动新旧动能转换，优化产业路径与模式，构建现代产业体系，提高产业竞争力；再次要发展绿色金融，加大节能环保、清洁生产、清洁能源的创新技术产业体系。比如盐城的新华产业园研究中低温脱硝催化剂，解决现有脱硝效率不达标而导致氨逃逸超标等二次污染问题。新生产线运行，对包括焦化、水泥、玻璃、工业锅炉等九大行业实现真正意义上的零排放，扩大了市场容量。

　　3.构建清洁低碳的高效能源体系

　　江淮生态经济区要推进清洁能源生产，资源全面节约与循环利用，降低能耗与物耗。发展可再生能源，优化能源系统，解决产能过剩、能源短板、节能改造、控制旧能源规模等问题，构建清洁低碳、安全高效的新能源体系。要建立严格的监管体系，对于区域内的企业生产资源的利用以及排污后再利用情况进行监督，如淮安的盐化工产业、新能源汽车产业，宿迁的激光产业等。大力发展高新技术产业、新能源产业，倡导低碳生活生产方式。

　　4.实现循环资源的生产生活系统

　　江淮生态经济区要推进资源全面节约与循环利用，降低物耗与能耗，实现生产系统与生活系统循环链接。工业废水再利用，淘汰低效能企业，发展绿色新兴产业，提高质量和效益。除淮安和宿迁市区外，苏北京杭运河沿线和环洪泽湖、高邮湖、骆马湖地区全部为省级限制开发区域，主体功能定位为农产品主产区和重点生态功能区，主要任务是增强农产品和生态品生产能力。

　　5．构建多方参与的环境治理体系

　　江淮生态经济区要构建系统治理体系，以政府为主导，企业为主体，社会组织和公众共同参与的治理模式。建立刚性的环境评价和硬约束机制，各市县应将政策落到实处。企业要以市场导向为中心，推动产品绿色清洁创新。公众要提高环境保护的意识，社会组织要发挥社会性作用，引导公众以生态环境保护为己任。只有通过社会各方的共同努力，相互配合，才能创造生态文明的和谐家园。

　　江淮生态经济区建设要坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，突出创新驱动、生态富民、绿色发展。新的战略需要新的思维、新的理念、新的路径和新的举措。要加强生态文明建设，政府改革生态环境监管体制，企业要加强生态环境保护，公众要提高环境保护意识，在全社会构建系统化的治理体系，打造生态江淮、宜居苏北、美丽江苏。