悠悠万事，民生为大。古往今来，历代“治世”“盛世”无不将“以人为本，关注民生”奉为安国兴邦的金科玉律。民生连着民心，民心凝聚民力。在县域治理中，无论是改革，还是发展，出发点和落脚点都在于改善民生，让群众生活更加美好。过去，民生停留在“吃饱穿暖”等基本需求，而今，民生更多意味着收入提升、教育公平、环境优美等“品质生活”。随着民生内涵的衍生变化，改善民生在治理中所扮演的角色，不仅是经济发展的“溢出效应”，更是中国道路的本质要求，也不仅是拉动经济增长的强劲引擎，更是开启社会活力的金色钥匙。

　　对县域发展而言，质量比数字更重要。衡量一个县域的经济发展水平，GDP的高低快慢只是其中一个维度，改善民生、富裕百姓反映的是经济增长的质量和效益，是比GDP更有价值、更加真实的指标，最能反映发展的深度，最能体现发展的温度，也最能影响将来发展的速度。如果我们将目前一些比较重要的社会矛盾的起因归纳一下，就会发现，这些社会矛盾几乎都是民生问题所引发的。比如，劳资矛盾主要是对不合理的劳动收入、不平等的劳动待遇等的利益诉求，贫富矛盾主要是对基本社会保障、收入公正分配的利益诉求，干群矛盾主要是对基本公共服务的利益诉求，等等。百姓需求无大小，民生问题无小事。要解决民生问题，首先要认清本质、分析问题的原因。我认为，主要有两个方面的根源：

　　一个是理念偏差：经济增长的“数字感”代替了群众的“获得感”。民生问题，表面上是经济问题，实质上是政绩观问题。是为了发展而发展，还是为了民生而发展，出发点不同，发展结果必然迥异。分税制改革后，县域在财政保运转、考核争进位的双重压力下，往往把“发展是硬道理”异化为“数字是硬道理”，片面追求经济高速增长、厚实财政口袋，在发展导向上形成了“重经济轻民生”“只见物不见人”的惯性思维。这种思维体现到具体工作中，就是一切向“GDP”看齐、一切围绕显绩展开，一方面罔顾地方资源禀赋、产业基础等实际，热衷于新建开发区、新上大项目等显赫政绩，忽视民生改善、群众增收，甚至认为增加民生支出是“亏本买卖”；另一方面过于注重在民生上投入了多少，而不是关注群众需要什么，民生项目、富民项目与群众需求对接不足、产生“错位”，导致群众从发展成果中获得的实惠不多，群众的“口袋”也未能真正鼓起来。

　　另一个是制度缺陷：公共服务的“平均数”掩盖了弱势群体的“大多数”。民生问题也是社会公平正义的问题。制度设计体现公平公正，“共享发展”才不是一句空话。尽管几年来在再分配过程中更加注重公平，但长期存在的城乡二元鸿沟，使得教育、医疗、卫生等公共资源、优质资源更多地向城市倾斜分配，造成城乡居民在公共服务供给水平上存在较大差距。比如，一些低收入农户“不怕没钱，就怕得病”“小病拖、大病挨”，一旦有人患慢性病或重病，大量医疗费用必然成为沉重经济负担而使整个家庭顿时陷入窘境。在新一轮扶贫开发建档立卡低收入农户中，因病致贫、因病返贫的农户占低收入农户的比例达65%以上，有的地方甚至高达80%，成为新一轮扶贫攻坚战“最难啃的硬骨头”。同时，由于县镇两级财力和事权严重不匹配，兴办民生事业往往有心办事却力不从心，不少地方政府不得不依靠“土地财政”和“无序举债”来保障运转，根本无力解决社会发展过程中许多深层次问题，导致一些地方在民生领域过度市场化，简单地将一些民生问题推给市场去解决，进一步加剧了弱势群众的弱势地位。

　　民生问题的解决，是一个系统工程，既离不开财力支撑，也离不开政府公共服务能力提升，更离不开深化改革破除利益固化藩篱，使发展成果更多更公平惠及全体人民。具体来说，需要正确处理好四个方面关系。

　　第一，正确处理好“补齐短板”与“兜住底线”的关系。

　　民生保障是民生幸福的前提，民生保障水平的高低直接影响着民生幸福水平，是决定人民群众幸福感和获得感的“短板”。县域治理必须始终坚持问题导向、底线思维，着眼保障老百姓的基本生存权，千方百计拉长补齐短板，力求少走“弯路”，避免“摔跤”。比如，在句容的发展实践中，我们既依法依规办事、减少矛盾冲突，绝不让发展和信访数量成正比，又坚持在推进工作中彰显平民情怀，始终把群众满意不满意、认可不认可作为工作的出发点，努力从群众身边点滴小事做起，致力于最广大群众的需要和最弱势群体的保障，变民生的宏大叙事为具体行动。实践中我们也曾遇到困惑，特别是在推进城镇化过程中，群众不理解、不支持，“征地难”“拆迁难”成为一段时期基层干部的共同心病。深入剖析，我们认为，如何解决好农民的市民化城镇化，如何有效保障被征地农民的合法权益是破解征地难、拆迁难的根本之策。为此，我们在全国首家组建“征保办”，建立科学产生保障指标、科学确定保障对象、科学筹措保障资金、科学推进征保工作的机制，彻底解决被征地农民养老难题，对新征地农民建立起即征即保和应保尽保常态机制，探索出在全国有影响的“句容模式”。目前，句容城乡基本养老保险覆盖率已达98.12%，仅2015年新征地“即征即保”就达到3036人。全市已有7万多人纳入被征地农民社会保障体系，党群干群关系也比过去更为融洽。同时，加大对失地、离地农民的创业就业培训，新园区的入驻企业业务工岗位、政府提供的公益性岗位、新型社区管理服务岗位等，优先安排失地农民，确保每户家庭至少有一人就业，有相对稳定的工资收入。

　　第二，正确处理好“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系。

　　从“衣食足而知荣辱”到“振兴实业”再到“以经济建设为中心”，都是在强调经济的重要性。经济是民生实践的基础。西方“福利国家”的形成，也是建立在工业化之后经济发展强盛的基础上的。一方面，经济发展了，才有财力增加民生投入，各项民生事业才能得以加速推进。加快构建三次产业相互融合、协调发展的现代产业体系，不断做大财政收入“蛋糕”，为保障和改善民生奠定物质基础，对改善民生至关重要。另一方面，改善民生是经济建设的根本目的，也为产业发展提供强大动力和人力支撑，必须摒弃长期以来形成的“重经济、轻社会”的错误认识，把解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题作为工作重点，使民生发展和经济建设互相促进、相得益彰。比如，新世纪初，句容是一个传统农业大县，全市二三次产业比重为89%，其中三产比重不足40%，先进制造业支撑不足、现代服务业发展偏缓是不争的事实。我们始终坚持把调结构、促转型作为首要任务，利用句容地处南京都市圈核心层的区位优势，全面承接南京产业辐射，拉动自身产业升级，全力打造“江苏硅谷、生态农业、全域旅游”三张名片，加快培育经济发展优势，为厚实地方财政“家底”、加大民生投入提供有力支撑。近年来，句容每年民生投入资金均超过30亿元，集中力量办成了一批打基础利长远的大事要事，办成了一批老百姓所急所愿所盼的好事实事，策划了樱花节、葡萄节、稻美茶香节等乡村旅游节庆活动，赢得了社会各界的广泛点赞。同时，“全域旅游”结合“生态农业”，草莓、葡萄、有机大米、茶叶、节庆活动等已经成为句容农民致富的“摇钱树”。这种发展模式驱动着近几年句容城乡居民人均可支配收入一直持续保持两位数的增长，富民效应日趋明显。

　　第三，正确处理好“政府主导”与“市场主体”的关系。

　　发达国家的发展历程表明，政府不能所有民生事业都去做，市场能做而且能高效做好的资源配置，政府就无需介入。如果政府一味进行大规模再分配，无序扩大民生资金投入，而相应提取的财政收入比较少，民众付出较少努力就能享受到更多福利，就会导致收支赤字越来越大，最后不得不靠通货膨胀来平衡，结果低收入人群和地区就会更加困难，陷入恶性循环，这就是所谓的“民生福利陷阱”。因此，政府应当牢固树立边界意识，进一步明确自身的职责分工和所扮演的角色，既要维护政府在县域治理中的主导地位，也要释放市场、社会、群众等各类主体潜能。我们在研究句容民生工作时，恪守的一条准则就是，该政府承担的责任决不躲、该交由市场去做的决不揽，重点强化政府在民生政策制定、民生项目规划、民生工程投入方面的职责。对于社会保障、住房保障、教育医疗、城乡公交等公益性质的民生项目，始终坚持政府主导地位；对于技能培训、养老服务、特色教育等具有一定收益的民生项目，鼓励引导各类市场主体来发展，并且相应给予一定政策配套。比如，在公共服务领域推广采用PPP模式，引导社会资本参与，同时给予相关政策扶持，近两年建成了13个公用事业项目，政府投入资金11亿元，带动社会资本70亿元，提高了有限财政资金的使用效率，形成了良好的经济社会效益。再比如，为充分盘活闲置劳动力，我们形成了“社-园”（劳务合作社+创业园），“社-企”（劳务合作社+企业），“社-政”（劳务合作社+公益性岗位），“社-社”（劳务合作社+农产品合作社）四条发展之路，开启了城乡居民就业创业的新模式。大力开展农民创业园和劳务合作社建设，全省唯一一家农民创业示范基地落户句容。全市共成立劳务合作社70家，已有8万多名劳动力纳入村（社区）全员信息系统，全员就业率达95.47%。同时，广泛发动全体市民、企事业单位和社会团体参与慈善捐赠、社会捐助活动，在全社会弘扬团结互助、扶贫济困的良好风尚，形成具有句容特色的民生发展新格局。

　　第四，正确处理好“量力而为”与“久久为功”的关系。

　　民生幸福是与经济社会发展阶段、发展水平相适应的动态过程。各级党委政府一方面应主动担当、积极作为，不断顺应老百姓对更加美好生活的向往，千方百计为人民群众办实事做好事；另一方面也应实事求实，根据地方经济发展的具体情况、不同的发展阶段，有多大能力就解决多大问题。如果一味强调提高民生保障水平，脱离了地方经济发展实际，积极而为就可能成为“极端而为”，实事求是可能成为“不顾一切”，乍一看某些民生领域的状况得到改善，但有可能影响到经济社会发展的协调性和可持续性，反倒会兴一利、生一弊，好心办坏事。在深入研判句容市情实际的基础上，我们认为句容仍处于相对欠发达和正在加快发展的关键阶段，解决好民生问题不可能一蹴而就，需要作长期不懈的努力。因此，我们牢固树立量力而行、尽力而为、急需先行的理念，在强化民生投入刚性增长的同时，有计划分步骤、循序渐进地推进民生事业，每年年初向全社会公布十大类民生实事工程，坚持一件事情接着一件事情办、一年接着一年办、一任接着一任办，努力把好事办好、实事办实，确保句容民生工作每年都有新进展，一年更比一年好。

　　“民生无小事，枝叶总关情”。做官，就是要为百姓办实事、谋福祉。俗话说，当官不为民做主，不如回家卖红薯。“德惟善政，政在养民”，县域主官主政一方，是善政爱民，还是庸政扰民，体现着执政水平和情怀担当。惟有时刻把群众高高举过头顶，群众才会把我们放在心上；只有把群众当亲人，群众才会把我们当亲人；只有让人民群众过上更好的日子，才会赢得群众的支持和拥护。

　　首先，民有所呼，政有所应。增加民生福祉，解决好人民群众普遍关切的问题，需要各级领导干部坚持眼睛向下看、脚步往下迈，沉下身、心相融，善于换位思考，以百姓心为心，做到群众想什么、我们就干什么，真正把群众的呼声作为干事创业的第一信号、把群众满意作为民生工作的根本追求，多做雪中送炭的暖心事，多下啃硬骨头的苦功夫。民生是一个动态变化的过程，实质上是人的生活、生计、生存等方面的发展程度与实现满足程度之间的现实耦合态。改革开放之初“恢复高考”令人振奋，而现在“异地高考”引来争议；20多年前“增加收入”是最大诉求，而现在不仅要“跑过CPI”还要“缩小差距”。过去，不少群众对句容的公交问题尤其是火车站、汽车站以及公交车站“换乘难”问题颇有抱怨，反响一直很强烈，我也收到不少群众来信。为此，我们在深入分析句容公交现状的基础上，又先后调研上海、北京等城市交通建设运营的先进经验，投入4.3亿元，按照国家一级客运站标准，高起点异地规划建设了新车站，将原来的城市公交、城乡客运和市外长途客运“三合一”。现在无论句容城区、城乡和市外交通出行，老百姓不跨出门槛在站内就可以快速“零距离”转换，实现了像城市地铁一样的无缝换乘，赢得了群众一致点赞。

　　其次，民有所盼，政有所立。100多年前，中山先生讲过，“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命；民生就是政治的中心、经济的中心和种种历史活动的中心，民生就是一切社会活动的动力”。至今读来仍觉振聋发聩，具有重大的现实意义。对于民生工作，应坚决摒弃过去“头疼医头、脚痛医脚”的怪圈，坚持“两条腿”走路，立足当前将实事办好的同时，还需着眼长远进行系统设计、构建规范机制。在推进民生事业发展过程中，应始终按照全面深化改革要求，勇于打破既有利益格局、破解影响民生幸福的深层次矛盾和关键性问题，用制度的形式将工作中探索出的行之有效的政策措施固化下来，以制度捍卫“每个案件中的公平正义“、守卫群众“舌尖上的安全”、护卫“绿水青山”。为化解企业领域欠薪问题，句容在全国首创推行职工工资备付金制度，通过建立行政、司法双引擎、三色预警长效管理、互助资金筹集、司法追讨和联席会议五项机制，将各类劳资纠纷上矛盾全部化解在基层，形成了可复制、可推广的“句容模式”。坚持着眼于全面落实各项民生政策，健全统筹协调的民生工作机制，在强化整体推进、加大投入力度、加强管理考核等方面下更大功夫，要让广大人民群众做评判、当考官、多得益、广受惠。句容赤山湖是秦淮河流域的一座天然湖泊，2013年我们拟更名为“秦淮湖”，结果网络投票近八成反对，被网友吐槽为“秦淮河多了个爹”，最终我们尊重网民的意见没有更名，表面看这是一种执政方式的变革，实质上是一种执政理念的转变。

　　再次，民有所需，政有所为。意莫高于爱民，行莫厚于乐民。就民生问题本身看，与马斯洛人性理论基本一致，呈现由低到高、三个层次递进状态。第一层次是基本生活保障，如最低生活保障、社会保险、社会救济、住房保障等；第二个层次是基本的发展机会和发展能力，如充分就业、职业培训、公共资源均等化等；第三层次是较高的社会福利，如免费公立教育、高补偿医疗等。因此，在民生建设过程中，我们应坚持问题导向和需求导向，聚焦群众的难点、社会的痛点，从条件最成熟、群众最期盼的事情做起，加快补齐民生短板，补足民生欠账，努力以重点突破之功、收整体推进之效。对于包括句容在内大部分地区而言，目前民生工作的基础和重心仍是聚焦“富民”，确保居民收入的持续稳定增长，这是我们最应干、能够干、必须干好的事情。为此，我们继续实施积极的就业创业政策，加强对创业者在资金、产品、技能、税收等方面的援助，千方百计降低创业门槛。句容在镇江率先成立人力资源服务产业园，完善人才服务功能，实行政府购买服务运营方式，发挥园区资源集聚、企业孵化、技术渗透、示范带动、培育市场、外围辐射的功能，同时在全市百家规模以上企业建立人才服务工作站，延伸服务人才触角至企业一线，为经济发展提供人力资源市场和载体双重保障。

　　最后，民有所忧，政有所向。过去我们常把解决民生问题归结为“兜底”政策，似乎一谈民生，就是“穷人的问题”。民生问题实际上事关全体公民，它的核心在于通过有效调整财富的分配关系、人们的权益关系，最终实现社会的安全、公平和正义，让社会经济发展的成果全民共享。对此，一方面通过建立健全更加公平、更有效率的民生投入和保障制度，推动各类公共服务资源的均衡配置，缩小城乡之间、区域之间和不同群体之间的差距，既“富口袋”，让百姓“身有所栖”，又“富脑袋”，让百姓“心有所寄”。针对区域、板块之间发展不均衡的问题，我们在考核上实施差别化考评体系，“五大板块”乡镇重点考核经济建设，而非“五大板块”乡镇则侧重考核农业、旅游、生态保护等。财政负担由全市统一调控，对“五大板块”形成的财税收入，由市一级统筹安排，对非“五大板块”的乡镇进行转移支付，解除后顾之忧；另一方面在抓住“大多数”和“平均数”的同时，下决心服务好“极少数”。正如罗马哲学家西塞罗讲的，“公正的原则应贯彻到社会的最底层”，把民生工作重点向偏远农村、经济欠发达地区和困难群体倾斜，加大困难群众基本生活保障工作力度，织密织牢民生兜底保障安全网，确保每一个群众都有饭吃、有衣穿、有房住、有学上、老有所养、病有所医，让党和政府温暖的阳光洒遍每个角落。

　　作者：尹卫东，长江产业经济研究院特约研究员，盐城市委常委、组织部长